我国外商投资体制沿革及未来改革目标
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（一）外商投资管理体制
外商投资管理体制是指国家对外商投资企业管理的相关法律法规、政策、权限划分等。目前我国已经建立了分级管理、逐项审批以及部门监督的外商投资管理体制。
随着外商投资的不断扩大，根据我国外资管理的需要，国家逐步对外资审批与管理制度进行改革。针对审批程序复杂、审批时间过长等问题，多次下放审批权限，简化审批程序。上世纪90年代中期开始下放外商投资审批权限，提高地方审批限额。2004年进一步深化外商投资管理体制改革，将外商投资项目审批制改为核准制。2010年国务院下发《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》将地方项目核准权限由原来的1亿美元增加到3亿美元（鼓励类、允许类），为改革开放以来的最大幅度，并提出逐步在全国推行外商投资企业合同、章程格式化审批，大力推行在线行政许可，规范行政行为。
（二）外商投资促进政策体系
改革开放以来，我国外资促进政策的重点首先放在区域政策上，主要是鼓励沿海开放与特区开放。在沿海地区取得优先发展后，将促进政策的重点转向产业，鼓励外资优先投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源与节能环保产业；同时在区域政策方面鼓励外资向中西部地区转移。区域政策与产业政策的支撑体系则是与之相配合的税收优惠政策。
1、区域政策
我国外商投资的区域政策在沿海地区取得成功后，开始将重心转移至中西部地区。当前我国利用外资区域政策的重点是促进地区平衡发展。国家鼓励东部地区外商投资企业向中西部地区转移，引导外资向中西部地区增加投资，加大了政策开放和技术资金配套支持力度。国家补充修订了《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商在中西部地区发展符合环保要求的劳动密集型产业，鼓励外资银行到中西部地区设立机构和开办业务。
2、产业政策
我国外商投资的产业政策主要是通过产业的限制或鼓励来引导外资的市场准入。《外商投资产业指导目录》自1995年制定以来，根据我国经济结构调整和产业优化升级的需要经历了2002年、2004年、2007年和2011年四次修订。
2011年修订的《外商投资产业指导目录》紧紧围绕加快转变经济发展方式的主线，重点调整了以下内容：一是将高端制造业作为鼓励外商投资的重点领域；二是培育战略性新兴产业；三是鼓励外商投资现代服务业，支持面向民生的服务业扩大利用外资；四是考虑与修订《中西部地区外商投资优势产业目录》相衔接。
3、税收政策
我国对外资企业的税收优惠政策总的趋势是由“超国民待遇”向“国民待遇”转变。改革开放初期，为促进经济发展，国家对外商投资企业实行税收优惠政策，取得了良好的作用和效果。但随着对外开放的进一步深化以及市场经济制度的进一步完善，其弊端也越来越明显，造成内外资企业之间的不平等、国家税收收入流失等。2007年颁布的《中华人民共和国企业所得税法》实现了两税合一。目前为配合吸引外资的区域政策，仅对西部地区保留部分税收优惠。对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策，即西部地区鼓励类项目按15%的税率征收企业所得税。
二、我国外商投资体制改革取得的成就和存在的主要问题
（一）取得的成就
1、不断推进外商投资体制改革，使其逐步符合国际通行规则
在我国加入WTO之前及之后，根据WTO规则及我国的相关承诺对外商投资体制进行了多项改革，取消了外汇平衡条款、出口业绩要求、当地含量条款以及生产计划备案要求等内容。逐步建立了符合国际通行规范的外商投资体制。
2、有效运用税收优惠政策对外资进行鼓励与引导，使其符合国家经济发展总体方向
在引进外资的前20年中，主要是通过优惠的税收政策扩大利用外资规模，提升我国经济发展水平。随着我国外向型经济水平的提高，利用外资由数量扩张型向质量效益型转变。国家开始弱化税收优惠力度，取消外资的“超国民待遇”而逐步实行内外资统一的“国民待遇”。从积极鼓励“引资”转变为以国家产业优化升级为核心目标的“选资”，使外资增长符合国家总体发展战略。
3、对东部与中西部地区利用外资实行差异性引资政策，优化利用外资的区域结构
在外商投资的区域政策方面从促进地区平衡发展理念出发，实行了东中西差异性的引资政策。在开放初期，对东部沿海地区先行实行优惠的开放政策，在东部地区获得成功后，优惠政策逐步向中西部扩展。
4、设立外商投资产业指导目录引导产业投向，优化利用外资的产业结构
在外商投资的产业政策方面建立了《外商投资产业指导目录》，根据我国不同阶段的经济发展需要多次修订，对外资进行适时的产业引导。鼓励外资投向我国产业优化升级所需要的领域。同时制定了《中西部地区外商投资优势产业目录》，将外资产业政策与区域政策相衔接，促进东中西外商投资逐步形成合理的梯度转移。
5、构建外资并购安全审查及反垄断审查制度体系
从国家经济安全的角度出发，构建了我国的外资并购安全审查制度。2008年《反垄断法》的实施，标志着我国外商投资的反垄断审查进一步迈向法制化轨道。2011年国务院《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，就建立外资并购的安全审查制度作出了指引性规定。外资安全审查和反垄断审查制度的建立，对于我国利用外资体制的完善有重大意义。
（二）存在的主要问题
1、外商投资审批的便利化水平仍不高
目前我国对于外商投资仍实行全面审批制。审批主体多元化，行政资源分散，管理职能交叉。行政审批机构的分散导致没有一个部门能够从国家层面统筹和解决利用外资的重大政策和深层次的战略问题。
2、地方审批层层下放导致盲目竞争
部分地区外商审批权过于分散导致各地相互盲目竞争。一些地方政府不加选择地引资，尤其是在一些已经形成产能过剩的领域，盲目追求引进外资的数量而违反国家产业政策，形成外资投向不合理。
3、行政管理透明度不高，公平、开放、市场化的投资环境尚未建成
信息公开与行政透明是建立公平、开放、市场化的外商投资环境的重要前提。提高行政的透明度和行政效率则是吸引外资的重要因素。而目前我国对外商投资企业监督管理工作的透明度和效率仍比较低。工商、税务、外汇、环保、土地、科技、劳动保障等有关部门的合作和信息共享不够，尚未形成合力。
4、知识产权保护不足对我国利用外资构成负面影响
知识产权保护是吸引外资的重要政策措施。一国知识产权保护的成败得失将直接影响到跨国公司在该国投资的力度和水平。由于我国整个知识产权保护体系还不够完善，仍不能对外商所拥有的知识产权提供充分有效的保护，这在一定程度上制约了外商对我国投资的积极性。
5、外商投资者合法权益保护相关制度有待进一步完善
完善的法律环境是外商投资者合法权益的重要保障。目前，外商投资企业领域发生的纠纷增多，从外商投资企业的设立、变更到终止各个环节都有所体现。根据高法的数据，近来在外商投资企业发生的案件数量占涉外民商事案件数量的20%左右。现行外商投资立法存在较强的行政色彩，外商投资者权益保护相关法规制度急需完善。
三、未来我国利用外资的战略发展方向
（一）继续保持利用外资规模稳定增长，对外资持总体积极鼓励政策
我国经济发展正处于转型升级的关键时期，确保利用外资质量和效益是“十二五”时期我国开放型经济发展的重要目标之一。在提升利用外资质量与效益的同时，我国在较长时期内保持相对稳定的利用外资规模仍非常必要。保持外资规模的稳定增长与保持外贸稳定增长关系密切，是我国经济发展的现实需要。未来对外资总体应持积极鼓励的政策。
（二）提高利用外资对我国的总体效益
未来我国利用外资应注重总体效益的提升，包括外商投资对于优化产业结构、提升技术水平、完善市场竞争等方面的综合效果。不仅关注外资本身的质量和水平，更要关注引进外资后对整个国民经济发展、结构升级和改革的促进作用。
（三）逐步形成我国利用外资的“综合优势”
我国利用外资的优势正在发展转变。传统的成本优势、优惠政策优势等正在下降，形成我国利用外资新的“综合优势”至关重要。“综合优势”主要包括广阔市场、人力资本的质量、综合配套、基础设施和投资软环境等。尤其应重视对提升投资软环境的要求，涵盖政策和法律法规透明度、行政效率、投资便利程度，以及系统投资生态环境，包括产业配套、政府和舆论环境等。
（四）东部地区利用外资以“提升”为核心
未来东部地区利用外资应以“提升”为核心目标，注重提升引技与引智效益，进一步增强利用外资的溢出效应，提高对科技创新和产业优化升级的作用。注重吸引全球产业链高端制造业和先进服务业。作为我国参与经济全球化竞争的主体区域，提升本区域技术、品牌、质量、服务为核心的竞争优势，进一步优化产业价值链。
（五）中西部地区利用外资以“承接”为重点
西部大开发战略提出以来，中西部地区外向型经济发展取得明显进步，吸收外资占全国的比重由2002年的13.3%提升到2011年的16.7%。中部地区已经形成26个加工贸易梯度转移重点承接地。中西部地区的园区产业集中度也有明显提升。未来在中西部地区应积极扩大利用外资规模，注重承接东部地区加工贸易及其他产业的梯度转移，同时坚决放弃“两高一资”类型的外资。
四、我国外商投资体制改革目标与路径
外商投资体制改革的目标是以提升利用外资的总体效益为核心，以“中性外资政策”为原则，建立与我国经济结构转型、地区平衡发展和产业优化升级需要相适应的，内外同等、透明高效，安全合理的外商投资体制。近期以推进外资准入审批的便利化为主要任务，由全面审批向选择性审批过渡，同时进一步完善东部与中西部的差异化引资政策。在中长期应强化外资准入后的监督管理，着力提升政府行政管理的透明度与行政服务水平，优化外商投资的法律环境，保护外商投资者的合法权益。
（一）近期的主要改革任务
1、由全面审批转变为选择性审批
虽然经过多次改革，目前外资层层审批的方式仍然占主流，行政效率并没有得到根本性改善。下一步有必要将全面审批转变为选择性审批，即仅对关系国家经济安全等重大事项的特定领域、特定项目的外商投资进行准入前的审批，对于其他外资实行便捷的登记核准制。
2、完善东部与中西部差异化引资政策，进一步促进产业的梯度转移
加强产业引导政策与区域促进政策的结合，出台有利于劳动密集性产业向中西部地区转移的相关鼓励政策，促使东部与中西部地区的外资转移形成链条衔接，鼓励延长产业链条的集群式梯度转移。
（二）中长期的主要改革任务
1、由重视准入审批转变为加强准入后的行政管理
提高政府对外资企业经营监督管理的透明度，建立规范的市场监管体系。逐步实现从行政手段向法律手段转变，依据法律规章进行监管，完善监管的信息披露制度，使监管的规则、程序、决策实现公开透明。执法者平等对待所有市场经济主体，真正实现外商投资体制的国际化。
2、提升政府对外商投资企业的服务水平
加强商标专用权的保护，积极指导外商投资企业申请注册商标、著名商标、驰名商标。建立政府外商投资企业服务考核评价体系，督促服务效率的提高和服务事项的落实。重视受理外商求助和投诉，充分发挥外商服务热线平台作用。提升外企协会等其他组织的民间服务渠道作用，强化对外企在展览贸易、法律援助、人力资源、认证咨询等方面的服务力度。
（郝洁，国家发展改革委外经所副研究员）