我国垄断协议“坦白从宽机制”的完善

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摘要:文章主要目的是对我国垄断协议坦白从宽机制提出完善建议。首先分析垄断协议、坦白从宽机制的相关规定及实施情况,然后通过分析坦白从宽机制与主动报告者之间的关系,依此提出几点建议以详细坦白从宽机制。

Abstract:The article is to give some suggestions to promote our country’s Leniency Program of agreements among competitors. First, It analyzes the system of Agreements among competitors and Leniency Program. From the relationship between active reporters and Leniency Program, some suggestions is given to consummate Leniency Program.

关键词:垄断协议 坦白从宽机制 主动报告 反垄断法

Key words:Agreements among competitors Leniency Program Active report Antimonopoy Law

《关于禁止垄断协议行为的有关规定(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)作为《反垄断法》的实体性行政规章已经拟进入会议审议过程。意见稿确立了“坦白从宽机制”实为对《反垄断法》在程序上的一大进步。垄断审查的效率一直来是主管机关头疼问题之一,其一,垄断协议极具隐蔽性,其二,经济现实层出不穷的,需要进行旷日持久的调查,证据收集、专家评定等都存在困难,执法成本极高。若仅依职权主动提起反垄断审查,上述困境更加窘迫。面对《反垄断法》的制度无从下手,垄断问题无法有效解决,这是各国都曾经遇到的尴尬境地。美国首先对垄断协议的审查确立了“坦白从宽机制”,大大提高了垄断协议审查的办案数量以及效率。从我国《反垄断法》实施以来,有关垄断协议的案件极少,主要原因是《反垄断法》没有完备相关配套制度。本文以《意见稿》上会为契机对垄断协议“坦白从宽机制”的完善提出几点建议。

一、垄断协议“坦白从宽机制”与主动报告者的关系

所谓的“坦白从宽机制”是指那些首先主动向主管机关“投案自首”并配合调查的卡特尔的成员免于或减轻处罚、以此促进卡特尔案件调查的机制。作为理性的经济人都会明白价格战、贸易战对消费者来说是得利的,对自己来说却是灾难性的,所以在可能的情况下均有意图寻求合作,比如WTO就是为了缓解贸易战。“坦白从宽机制”就是意在打破这样的局面,首先主要打破“共谋”的联合目的。该机制的主管机关与主动报告者之间的关系就好比警察与小偷的关系。“坦白从宽机制”意在打破垄断协议“共谋”限制竞争的目的,引出主动报告者,实现主动报告者利益的最大化,从而增加案件数量,提高办案效率,减少司法成本,促进市场竞争,并使得更多的联合行为得到规范。

二、细化主动报告者的适用范围

2.1应当将“垄断协议”的组织者、发起人确定在主动报告者的范围之内

《意见稿》第十二条、第十三条对主动报告者的认定范围较《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定(以下简称“规定”)》对主动报告者的认定范围更窄一些。《规定》对主动报告者认定为“对主动报告达成垄断协议有关情况并提供重要证据的经营者”,排除了“垄断协议的组织者”,而《意见稿》还排除了垄断协议的“发起人或者胁迫他人从事垄断协议的经营者”。这样的规定有利有弊,利在于从源头上打消了垄断协议的发起,减少了垄断协议的数量,但是,这不利于提高垄断协议的审查效率。发起人往往掌握着最重要的证据,却不适用“坦白”制度,为避免受到反垄断法的审查,他们会极力掩藏证据,这就不利于主管机关的审查工作,同时增加了收集证据的成本。故,基于公平公正的原则,对组织者、发起人均应当适用“坦白从宽机制”,以“坦白”换取从轻或者免除处罚。

2.2拓宽第一个主动报告者的适用范围

对于第一个主动报告者的定义,《意见稿》规定为“经营者第一个主动向工商行政管理机关报告所达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的”。笔者认为这之间不应当是“并”,而应当是“或”的关系。反垄断审查的困境在于:“案件过少”与“现实问题过多”的矛盾、证据收集困难。对在时间上第一个提出主动报告者,无论是否提供了重要证据,只要提供了可以启动调查的证据即可,这样可以增加办案数量。而对在时间上第一个向主管机关提供重要证据的报告者,应当视为第一个报告者,这有利于重要证据的收集,减少收集证据的成本。那么,同一顺序上经营者就不是个数上“一”的概念,同一顺序就可能会出现多个经营者。

三、明确“坦白从宽机制”适用期间

美国在1993年的修改还完善了对主动报告者“坦白”的有效期间(1)在司法部正式调查前主动坦白,能够自动享受豁免待遇;(2)即便在调查开始后,仍有机会获得豁免。《意见稿》对期间的规定是模糊的,只在“重要证据”中提及了启动调查和认定垄断行为这两个比较模糊的时间。可见,“坦白从宽机制”的期间范围是启动调查前以及认定垄断行为之前。对于“认定垄断行为”时间是浮动的,有可能在提起调查之前,也可能是在提起调查之后。若默认“认定垄断行为”在启动调查之后,那么就无需规定“启动调查”时间。笔者认为,“坦白从宽机制”的期间应当明确规定在正式调查前,而对于调查之后的报告行为应当区别情形对待。

四、减少主动报告者的法律责任承担为两个顺序

《意见稿》中规定了三个顺序,为了依次拉开梯度,加上“未主动报告者”这一层级,总共设计了四个层级。笔者认为四个层级安排有些过于复杂,没有必要对第三个主动报告者减轻处罚。根据“凡事事不过三”的传统,对主动报告者仅需设定两层法律后果,加上对“未主动报告者”的全额处罚,共三个顺序,这样简单明了,也易激励经营者在得知受到反垄断审查时,作为第二个主动坦白以求得从宽,而不是采取观望态度。

参考文献:

【1】张穹,反垄断理论研究[M].北京:中国法制出版社,2007年9月版,第132页