外资银行进入的溢出效应与监管合作

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摘要：随着外资银行进入及国际资本流动障碍的减少，外资银行扩展迅速，对外资银行的有效监管成了维护本国金融体系稳定的重要一环。由于外资银行经营的跨国特性，一国不能将其监管收益内部化，产生监管溢出效应。外资银行母国与东道国监管机构可能采取机会主义行为以谋求本国利益最大化，阻碍双方之间监管信息的有效交流。在目前的监管框架下，对外资银行的有效监管，需要母国与东道国监管机构更多的合作。

关键词：外资银行；溢出效应；监管合作

中图分类号：F830 文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）06-0044-03

一、外资银行与监管溢出效应

外资银行进入主要有两种形式：分行(Branch)与子行（Subsidiary)，不同的组织形式决定了机构间的债务关系及各国监管机构间的责任划分。分行是外国银行在东道国开设的分支机构，不具有东道国法律上独立的民事主体资格，只是外国银行经营实体在东道国的延伸，其法律责任由总行承担。分行与总行在债权债务上存在连带责任，按巴塞尔委员会通过的一系列协议，外资银行分行流动性的监管责任主要在于东道国监管机构，清偿能力的监管责任主要在于母国监管机构，同时在银行于各地所从事的全部业务的基础上，母国监管机构对其所辖银行或银行集团进行并表监管，分行的主要监管责任在于母国监管机构。子行具有东道国法人资格，在东道国内独立地享有民事权利和承担民事义务，东道国可以采取适用于本国其他银行的监管手段如资本要求、检查、审计、贷款限制等措施以确保子行的安全稳健经营。

银行监管限制了银行某些业务的开展，因而，监管不利于银行利润最大化目标的实现，在实行监管收费的国家，这一影响更为明显。外资银行进入后，与本国银行形成直接竞争关系，在这种情况下，本国银行的利润不但取决于本国监管机构对它们自身的监管强度，也取决于外国监管机构对外国竞争者的监管强度。由于银行监管可增强银行系统稳定性，提高金融体系效率，进而增进社会福利，这可视为监管所带来的收益。外资银行进入后，在本国与外国之间存在监管的溢出效应，即一国更高的监管强度不但增加了国内银行系统的稳定性，而且通过降低银行失败的可能性，使在本国经营及与本国银行往来的外国银行受益。但监管显然需要监管成本，对银行体系而言包括体制成本、服从成本和结构成本等，造成整个社会福利降低，比如压制金融创新、损害竞争等。监管溢出效应意味着，本国付出监管成本带来的监管收益，不单由本国所享受，而且被外国获得。也就是说，本国不能将其监管收益内部化，为避免这种免费搭车现象，一国监管者可能选择比最优监管更低的监管强度，各国这样做的结果，必然带来金融系统安全性降低，从而降低总福利。因而，为有效监管外资银行，需要母国与东道国监管机构更多的合作。

二、监管合作与信息交流

监管合作应采用分权制还是集权制，即由各国监管机构行使监管职责，还是各国监管机构组成一个统一的监管机构实施监管?针对这个问题，尚没有比较令人信服的结论，从不同的角度出发，分权制与集权制都提出了可接受的理由。主张采用集权制的观点认为，由于监管的外部性，监管机构关注的是本国金融体系的稳定与本国银行的利润，因而各国单独监管将导致监管的宽松与监管不足。正如前文所说，在不能将其收益内部化情况下，各国监管者将选择低于最优状态的监管强度。进一步地，监管者会竞相降低监管强度，为本国银行获得某种竞争优势，在总体上降低对银行的监管，从而带来外部性的次级效应。从危机处置角度，如果外资银行陷于困境，各国监管机构首先考虑的是本国利益，容易忽视对方国家的利益。因而，在银行危机处置中，可能出现谁都不愿先行动，而等待对方先行动，搭对方便车现象。因为后行动方可以通过先行动方的行为获得更多信息，进而采取策略行为，使自己处于更优地位。这种机会主义行为往往贻误处置的最佳时机，造成损失扩大。

主张分权制的主要理由来自于监管俘获理论，即监管机构可能被其监管的机构所俘获，从而为受监管机构谋利而损害社会整体福利。有研究者发现，监管者之间的竞争可以降低监管俘获。存在多个监管机构时，被监管机构对监管机构的俘获成本更高，俘获难度更大，而单一监管机构更容易被俘获。

笔者认为，即使集权制更为高效，但除非政治上紧密联系，而且金融市场一体化程度高，否则很难形成统一的监管联盟。实际上，即使在政治、经济高度一体化的欧盟，尽管有超国家的银行业监管委员会制定区内银行监管的共同标准，但各国仍然享有相对独立的自由裁量权，而且欧盟本身也允许这种差异的存在，并提供正式的渠道与组织对这种差异进行协调(Stephanie Stolz,2002)。因而，国家之间的监管合作，更为现实的形式是双边之间的安排，比如谅解备忘录。

监管合作中，重要的是监管信息的交流。巴塞尔委员会作为推动国际银行业监管协调的最主要的国际组织，通过了一系列的协定，对母国与东道国监管机构间的信息交流做出了一些原则性的规定。如1990年巴塞尔补充协定，认为只有在双向信息交流可靠时，才能实现监管当局之间的相互信任；1996年的“跨境银行监管”，提出了一些减少跨境有效监管障碍的建议，要求东道国有义务向母国监管机构提供必要的信息，而母国监管机构则要保证银行总行提交的信息的准确性；1997年的“有效银行监管的核心准则”，重申母国并表监管原则，母国监管机构应确定母行不但对其海外分行而且对海外合资银行和子行实施了适当监督，而东道国则必须要求在其境内的外资银行至少达到本地行的监管强度，同时在各个监管机构间建立信息交流制度，东道国监管机构有权获得母国监管机构所掌握的信息。

按巴塞尔协定，外国银行分行的主要监管责任在母国的监管机构，而母国监管机构要能实施有效的监管，必须及时获知有关银行海外分支机构的信息。有充足的理由相信，母国监管机构对海外分支机构难于获取足够信息。首先，对海外分支机构经营信息的获取有赖于东道国的合作，而东道国银行保密法的存在使母国监管机构无法获得银行的详细资料，特别是在一些国际金融中心，严格的保密规定是其兴起的重要因素，在实践中也得到所在国政府的坚决维护；其次，银行业作为信息高度密集行业，信息对其经营至关重要。对于银行本身而言，监管信息存在着大量商业秘密，不仅包含了外资银行分行在东道国市场的大量经营信息，也与外资银行母行在母国经营密切相关，跨国银行有隐瞒信息的内在激励；对监管机构而言，各国监管机构主要为本国利益负责。东道国与母国监管机构分别有不同的利益诉求，如果提供的监管信息将对本国利益不利，那很可能不愿提供完全信息。作为具有与母国监管者不同利益偏好的东道国监管者，具有向母国监管者错误报告其所拥有的私有信息以达到其结果的动机。同时，银行业仍是管制最严格的行业之一，各国监管者也存在防范他国监管者获取本国银行业信息的内在动机。第二，母国监管机构对外资银行实施的并表监管原则，可能导致母国监管责任的某种延伸(巴塞尔委员会，P502)，母国监管当局认为东道国不能有效监管东道国境内的母国银行时，可以将其监管权适用于该银行。监管延伸可能使东道国监管机构拒绝合作，不及时提供东道国分支行的信息，还可能拒绝母国监管机构到其境内实施现场检查。没有足够的信息，并表监管也就无从谈起。实践上，限制母国监管机构对东道国境内的外资银行实施现场检查是很多国家的通常做法。退一步说，即使东道国监管机构主观上愿意就其信息与母国监管者交流，但在资产负债表上的硬信息易传递而软信息则不易，如借款人的非正式信息、对有关银行机构可能陷于困境的市场传闻却难于量化，传递过程中必然出现失真。

另一方面，母国东道国监管机构对监管信息重要性的不同认识也可能影响信息交流。由于不同国家从事监管的方法和深度存在着显著的差异，因此，东道国监管者可能无法确定什么信息对母国监管者是有关和有用的；而对母国监管机构来说，它们可能觉得没有必要联络东道国监管当局以获取信息，当外国分行与母行相比很小且活动不引人注目时更是如此。当母国监管机构是以并表报告为基础且不存在母国检查时，母国监管机构可能无法发现国外机构的重大问题，东道国通常更容易发现这些问题，但往往难以判断哪些信息对母国监管机构是重要的。

三、监管合作的完善

外资银行进入后，由于母国监管机构与东道国监管机构利益的不一致，监管信息交流存在障碍，在难以完整地获得监管信息的情况下，监管的有效性也就无从谈起。银行跨国经营过程中，监管合作不足已经并还将对一国乃至世界金融体系的稳定造成严重损害。在银行跨国经营活动更为普遍、银行集团经营行为更为复杂的情况下，完善监管合作显得犹为迫切。在目前的巴塞尔委员会框架下，鉴于“委员会的决议不具备，亦从未试图具备任何法律效力”，各国并无遵守巴塞尔委员会制定的各种决议的法定义务，即使认同决议，各国也保留了很大程度上的自由裁量权。因而，完善监管合作更为现实的做法是，母国监管机构与东道国监管机构签订双边谅解备忘录，在备忘录中对一些关键问题予以明确。

首先，相互认可对方工作，确保监管信息交流。针对目前跨国银行监管中存在的信息交流障碍及可能导致母国与东道国监管机构的互不信任，在外资银行设立前，东道国与母国监管当局应达成监管合作协议，相互承认彼此的监管工作。这样，可以避免重复工作和资源的浪费，也降低了银行的负担和成本。同时，签订协议的过程，也就是对对方监管能力互相考察的过程。只要双方签订了协议，就意味着认可了对方的监管能力，从而避免由于监管延伸而导致双方之间的不合作。Enria与Vesala提出建立各国监管机构间信息交流的显性安排机制，包括两个方面：一是各个监管机构间作出事前承诺，在各自法律允许条件下，能向对方提供哪些监管信息，这一承诺可经事后证实。例如，通过规定东道国业务在银行机构整体中的重要性标准，确保来自于东道国的市场监管信息能及时传递给母国监管者；当资本低于某一比例时，母国监管者应通知东道国监管者；重要的是，为了获得必要的连贯性，谅解备忘录应标准化，明确监管信息交流的程序、内容与频率等；二是通过对违反协议的某种惩罚机制，以确保得到遵从。

其次，明确母国与东道国的监管责任。影响一家银行稳定的，不仅有流动性、清偿力问题，最后贷款人也同样重要。特别是对外资银行分行，由于母国与东道国的不同利益，东道国可能等待母国救援，而母国则希望东道国救援，当外资银行分行对其母国影响较小而对东道国影响较大时更是如此。因而，明确哪方该承担外资银行分行的最后贷款人责任，在防止损失扩大方面意义重大。是否承担最后贷款人责任，关键看危机银行的倒闭是否会产生系统性风险，无论是由一方承担最后贷款人责任，还是双方按比例分担，都应事先做出规定，防止一旦出现问题时等待观望的机会主义行为。

另外，如果跨国银行在母国的业务在其整个业务中所占份额明显偏小，则承担主要监管责任的不是跨国银行的注册地监管机构而应是其主要业务所在地的监管机构。此类银行一遭遇失败，其主要损失是由注册地以外的存款人或存款保险机构等相关利益人承担的。假如由其母国承担主要监管责任，存在的问题一是其母国不愿承担监管责任。一些离岸金融中心得以迅速发展的主要条件之一就是其宽松的监管环境。如果实行严格的监管，此类金融中心实际上根本不可能形成，只要其仍然希望作为金融中心获得利益，该国就不愿承担主要监管责任。况且，银行失败的主要损失由他国利益相关人来承担，母国为什么要费时费力地对其监管呢?二是其母国无力承担主要监管责任。银行主要业务不在当地开展，母国监管当局难以获知足够的信息对其进行适当的监管。这种情况下，应由其主要业务所在地的监管当局承担主要的监管责任，避免某些银行为规避监管竞相到监管宽松的金融中心注册，而其主要业务却在海外开展的情况。

参考文献：

[1]Stephanie Stolz. Banking supervision in integrated financial markets: implications for the EMU. CESifo 工作论文，2002

[2]Dag Dalen and Trond Olsen. Regulatory competition and multi-national banking. CESifo 工作论文，2004

[3]Acharya, V. Is the International Convergence of Capital Adequacy Regulation Desirable?. Journal of Finance, 58(2003), 2745-2782

[4]C. Holthausen and T. Ronde. Cooperation in international banking supervision. ECU 工作论文，2004

[5]巴塞尔银行监管委员会：巴塞尔银行监管委员会文献汇编（M）.北京：中国金融出版社，2002