我国增值税“扩围”改革存在的障碍及其突破

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【摘 要】作为“十二五”期间有待启动的一个重要税改项目——增值税“扩围”，不仅在中国，而且在全球范围内，都引起了人们的广泛关注。本文就我国增值税扩大征收范围改革存在着若干公认的“难题”，分析比较其潜在的可行性方案，并提出一些政策建议。

【关键词】增值税改革；营业税；扩围

增值税扩大征收范围改革的必然性已渐成共识,国际上实行增值税国家的这种趋势尤其明显。但是由于增值税税制设计本身的复杂性，以及现实利益格局的冲突，增值税“扩围”可能难以一蹴而就。深入讨论中国大陆增值税“扩围”可能存在的问题以及潜在的可行方案，无疑具有重要的理论和实践意义。

一、增值税“扩围”的障碍

虽然增值税“扩围”改革时机已经成熟，但是增值税扩围关系比较复杂，牵一发动全身，其中一个重要的问题就是处理增值税与营业税之间的关系，因为增值税要扩大征收范围，就必须向营业税征收的第三产业方向发展，这势必将打破增值税与营业税之间的均衡状态。要打破这种状态就必须有一个强有力的力量，然后再形成新的均衡。这里障碍主要表现为三个方面。

（一）财政体制重构问题

现行我国实行的是分税制的财政体制，所谓分税制，其实主要分的是两种共享税。其中，增值税75：25分成，75%归中央，25%归地方；所得税60：40分成，60%归中央，40%归地方。之所以是这样的分成比例，一个十分重要的基础条件，便是营业税作为地方税，除了少许的例外，其收入完全划归地方。当营业税并入增值税之后，原来的地方税便成了共享税。随着营业税归属关系的变动，上述分成比例的基础条件便不复存在了。只要基础不再，分成比例自然要重新谈判，随之调整。

（二）地方财政收入减少问题

增值税“扩围”之后必定会减少地方政府的财政收入。因为一旦增值税的征收范围扩大之后，营业税的征税范围就相对缩小了，可营业税是地方政府的第一大税，结果地方政府的财政收入必然会减少，自然会遭到地方政府的强烈反对。一旦增值税把营业税合并之后，地方政府就少了一大块收入，而自从分税制改革以来，地方政府的财权不断上移，事权不断下放，致使地方财政入不敷出，如果增值税改革一旦成功将会使得地方政府的收入与支出矛盾更加突出，故而，将营业税并入增值税的前提条件之一，就是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。但是在现行税制的框架内，这样的税种，或并不存在，或难有变更归属关系之可能。

（三）增值税比率重置问题

2011年全国税收总收入完成73202亿元，其中增值税的税收收入21091.95亿元，占全国税收收入的28.81%，营业税的收入为11157.64亿元，如果把增值税与营业税加起来，而其他税收不变的情况下，那么“扩围”之后的增值税将占总税收收入的44.06%，如果再加上进口增值税，这个比率会更高，必将超过50%以上，当然一个国家需要自己的主体税收，但也不能过分依赖某一项税收，不然的话会严重危害国家税收的稳定性。同时由于增值税属于单一税率，如果增值税所占的比重要过大的话，就不能起到调节经济的作用。

二、增值税“扩围”改革方案之比较

（一）增值税“扩围”步骤之选择

有关扩围步骤的选择，国内学者持有两种方案：一种是“渐进式”扩围，另一种是“彻底性”扩围。这两种方案和思路各有千秋，但均存在一些难以克服的弊端。“渐进式”扩围主张先将矛盾最突出的交通运输业、建筑业纳入增值税征收范围，以后逐步扩大其他行业，最终取消营业税，实行全范围的增值税。该方案的优点是对收入归属和地方税务机构的职能影响不大，有利于平稳过渡。缺点是中央与地方的收入分配关系、国税与地税系统的职能分工将变得更加不规范。此外，还可能产生联动效应，即如果只针对某些行业进行试点，而其他的行业暂时不纳入，由于所有的行业与领域存在互动性，势必会导致行业间税负不公平、增值税抵扣链条混乱以及产生避税空间。而“彻底性”方案主张全面实施增值税扩围，并实施彻底的消费型增值税。

（二）增值税“扩围”后税收收入分享比例之比较

学者们提出的方案大体上可以分为两种：第一种是将改革后这些行业的增值税归属，继续执行原来的营业税分成机制，即仍然归属省级及以下的地方政府所有；第二种是将改革后这些行业增值税与现行增值税的分成机制相统一，即按中央占大头、地方占小头方式分成。第一种方案的优点是可以避免财政体制改革的“大动干戈”，宜于使财政收入分成办法保持不动，使中央与地方政府利益都不受影响，因而可以作为促进改革平稳推行的“过渡”方案。但这种方案的缺点也是显而易见的：首先，由于增值税的进项抵扣制度，使得上下游企业间的营业毛利存在此消彼长的关系，在关联方之间“转让定价”以及通过在不同税收辖区设置营业机构的避税手段，实施起来较为方便。第二种方案的问题是需要结合财政体制的较大幅度改革，这取决于中央财税政策决策者的决心。优点是，这种方案可以消除不同行业、不同税目的增值税收入在中央与地方之间分成比例不同的现象，从而解决诱发地方税收竞争的制度问题。因此，笔者认为，第二种方案比第一种方案更加可取。

三、增值税“扩围”改革的建议

（一）应采取“渐进式”扩围方式进行改革

因为考虑到我国目前的市场经济不够成熟以及国家税收征管体制不完善等因素，一下子将增值税覆盖到服务业的每个领域是不现实的，所以笔者认为增值税扩围改革应采取先易后难、逐步推进的观点。具体做法是先选取个别行业试点，积累经验，待条件进一步成熟后再将增值税逐步覆盖到其他服务行业，最终取消营业税，实行全范围的规范化增值税。

（二）适当提高增值税在地方与中央的分成比例

从征管的角度来看，由于增值税有很强的流动性，如果由地方来征收的话，对跨境交易很难处理，容易导致地方保护主义的盛行，不利于增值税的多环节征收，环环相扣的特点，把商品的购买、生产、销售各个环节连接起来。所以增值税的征收权应该属于中央。但这并不代表地方没有这部分收入的分成权利，中央为了保护地方的利益，有必要拿出一部分税收比例来支持地方提供必要的公共服务。增值税替代营业税之后，地方收入必将下降，为了不使地方利益受到大的损害，一个最好的方法就是提高分成比例。

（三）其他方面的配套措施

实施增值税的“扩围”，必须有其他方面的配套措施，如相应调减增值税税率、适当调增其他税种的税负、开征新的税种等等，以降低增值税在中国税收总额中的比重，确保中国税收收入或财政收入的安全。

虽然在短期内，增值税“扩围”改革向服务业全行业推广依旧是困难重重。但是，增值税“扩围”改革的大方向是毋庸置疑的，随着中国分税制财政体制改革和税制改革的深入、管理水平和管理效率的提高，增值税全面“扩围”改革的春天一定指日可待！

【参考文献】

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[2]李晓明.增值税扩围改革探讨[J].合作经济与科技,2011（11）：97-99.

[3]杨默如.我国增值税征收范围改革的难题及其破解[J].华侨大学学报, 2011（3）：70-77.