公共危机治理中基金会作用研究

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【摘要】在公共危机治理的过程中，单独依靠政府的力量是不够的，基金会自身的特征使其在处理公共危机的过程中具有得天独厚的优势。但是目前我国的基金会在参与危机治理过程中存在着严重的不足，能力发挥受到限制。文章对基金会参与公共危机治理的必要性进行分析论证，在此基础上找出其存在的若干不足，最终提出更好的发挥基金会在公共危机治理中的作用的几点建议。

【关键词】公共危机 基金会 公益能力

21世纪以来，各种公共危机事件频繁发生，尤其是2003年SARS危机以及2008年汶川大地震，使公共危机治理成为社会各界非常关注的问题。公共危机是指由于内外部高度不确定因素对社会共同利益以及安全带来严重威胁的一种紧张状态和危险境况。如何有效治理公共危机是各国政府面临的重大课题。实践表明，各类基金会的踊跃参与已经成为政府进行公共危机治理时的重要补充，发挥着越来越重要的作用。

一、基金会参与公共危机治理的必要性分析

根据我国2004年3月8日国务院颁布的《基金会管理条例》中所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非盈利性法人。实践证明，基金会在公共危机治理功不可没，发挥着愈来愈重要的作用。表现在：

（一）提供物力支持，补充政府的不足

公共危机的发生很难预测，即便是人、财、物力充足的政府，也往往由于危机的突发性在短时期内出现物资紧缺以及供应不能及时到位的情况。这时就需要全民动员，发挥社会各领域力量应对危机。而基金会的主要职责就是筹集物资，在物资供应方面能够补充政府不足。如2008年汶川大地震，许多基金会踊跃筹资救助灾区。中国妇女发展基金会累计募款接近4000万；李嘉诚基金会灾后立即启动三轮计划援助灾区，地震发生次日就宣布捐款人民币3000万等等。可见基金会已成为政府在灾难和危机治理中不可小觑的社会力量。

（二）能够直接提供人力支持，同社会良好沟通

虽然基金会仅能做到很少一部分人参加到危机治理中，但也是股不可忽视的力量。随着基金会的不断完善与发展，在人力方面会进行大力支援并与社会进行及时有效的互动沟通。例如，2010年青海玉树大地震，中国扶贫基金会立刻组织工作人员加班加点为灾区进行募捐活动，随后又派出工作人员前往灾区，对前一阶段的救援工作进行回访、检查，及时与当地的民政部等组织取得联系，并联手当地的基金会及时获取准确信息，争取第一时间将救灾物资运送到灾区。

（三）弥补公共卫生以及教育等资源配置的失衡

由于种种原因，我国公共资源配置极不平衡。而这一点直接导致公共危机治理中对灾区卫生及教育等公共资源供给的紧张。而以推进社会公益事业的基金会，能够灵活而有针对的将卫生及教育资源配置到最需要的领域，努力实现资源配置均衡。例如，2003年非典期间，香港霍英东基金会向广东捐赠2000万人民币用于抗击“非典”的科研攻关、医疗机构的临床救治及奖励一线医务人员。汶川地震后中国扶贫基金会立即援助灾区7000套活动板房，解决28000至42000名居民、学生的安置问题。

（四）提供周到、全面、细致入微的“软服务”

公共危机的影响广泛，直接影响当地居民的生产生活。灾后重建牵涉到社会生活的方方面面，除实物救济外，还包括对灾区民众的心灵秩序、伦理秩序、社会秩序等“软件”的重建。以汶川大地震为例，仅对居民的吃、穿、住、用、行等的安置，就是一项复杂而艰巨的工程，再加上灾害所造成孤、残、病、幼等要进行安抚与照顾，对他们尤其需要关心与呵护。政府就很难对每个家庭每个个体给予细致的、个性化的关怀和援助。而作为民间组织的基金会做到这点就相对容易。比如李连杰创办的“壹基金”组织志愿者对灾区孩子进行心理辅导，指导帮助他们释放心理的恐惧和不适感，同时对灾区百姓进行防灾防疫紧急培训等等。

二、公共危机治理中基金会存在的不足

基金会在危机治理中是能够发挥重要作用的。但就其能够和应当发挥的作用而言，我国的基金会组织的发展是远远不够的。当前基金会在危机治理的参与过程中还存在许多问题。

（一）数量少，规模小

2005年，美国各类基金会共有71095家，美国各类基金会资产总额约5506亿美元，平均资产为774.39万美元。数量多且总体规模大，使得美国基金会活跃在包括公共危机治理在内的各项社会事务中，对社会产生深远影响。而在我国，据中国社会科学院的2010年《慈善蓝皮书》，共有各类基金会1843家，拥有资产约210亿人民币。相比之下，我国基金会在数量以及规模上存在严重不足。直接限制了基金会在公共危机治理中的参与程度以及能力发挥。

（二）公益能力不强

我国大多数基金会在面向社会独立筹资时能力有限，只能借助政府及上级部门的行政指令募集到少量资金，在设计公益事业项目，开展公益资助方面缺乏自主性。许多基金会的活动也只停留在爱心互助的水平上，很少对社会深层次问题进行剖析并在此基础上设计组织长久的公益目标。因此，当公共危机发生，只有少数几个规模大，财力雄厚的基金会经常出现的危机治理的台前与幕后，更多基金会自主性缺失以及公益能力不强导致其在公共危机治理中只能担任筹集资金这样的简单角色，只是一个媒介，一个物资中转站。其他能力不能充分展现。

（三）资金管理缺乏透明度，公信力不强

内部财务管理不规范，透明度不够也是我国基金会管理中普遍存在的问题。基金会不愿意提供资金的筹集和使用情况，而这恰恰是公众和政府最关心的。国务院发展研究中心一位工作人员曾说：“中国慈善组织的账目基本上是不对外公开的，导致资金使用效率不高。再加上监督制约机制不完善，很容易引起内部腐败行为的发生，使人们对此产生信任危机”。应对公共危机时的善款数额都比较大，对这样大笔资金的来与去，如果不能做到透明、公示，直接影响到捐款人及潜在捐款人捐款积极性。

（四）公民对基金会的认识观念落后

基金会在我国发展时间相对较短。公众对基金会的目的、运作方式、作用等还缺乏一定的了解和认识。多年的计划经济，政府几乎包揽了社会所有事务，导致公众遭遇公共危机时，习惯使然首先想到的仍是求助于政府。对于通过基金会等社会组织来达到灾害救助的方式还缺乏理解和支持，甚至不予接受。加上传统的家族观念、守财观念一向浓厚，很多人惯于为己守财、为子守财。这种传统习惯的存在为社会慈善大环境的形成增添了难度。即使在今天，对捐赠还是带有“即时性”的特点。即只是被某种情境，场面所感染而即时捐赠的，缺乏长期的、计划性。

三、发挥好基金会在公共危机治理中作用的建议

（一）扩大规模和数量

鼓励各种形式的基金会的发展。政府层面应给予更多政策上的优惠和支持，建议各级民政部门简化注册登记的程序，同时改革传统的“每个基金会必须有一个业务主管单位”的规定，降低准入门槛，变“限制”为“鼓励”。与此同时，基金会也应该加强自身建设，提升对内部人、财、物的管理水平，从而不断发展壮大。宽松的政策环境，科学的现代化管理，能够使更多基金会更好的投身于公共危机治理之中。

（二）增强公益能力

基金会的公益能力主要指的是筹集资金，开展各种公益活动的能力。公益能力的高低将直接影响到组织自身的生存和发展。因此可以通过新闻媒体宣传组织宗旨，介绍组织参与公共危机治理的情况，吸引广大公众为应对危机而募捐，鼓励志愿者的参与。如汶川大地震后，中国红十字基金会与李宇春联手举行了“玉米爱心基金”募捐活动，各大媒体争相报道，短短几天时间，就为四川省都江堰卫生院灾后重建募集善款100多万，上千人参与了捐款，社会反响热烈。与此同时，还应加强与国际慈善组织的合作，在与国际基金会交流与合作中不断汲取经验和教训，借鉴和学习国外基金会在公共危机治理方面的先进方法与宝贵经验，使我国基金会的公益能力不断向上提升。

（三）加强对捐赠资金管理的透明度，增强公信力建设

首先，基金会应推行财务管理的公开、透明、专业化运行。主动对财务账目进行公开，前民政部慈善司司长王振耀提出“三段论”标准。第一个等级是公布捐款数量；第二个等级是公布捐款运用的进展，并对捐款人及时回馈；第三个等级是信息的分类、加工，生产出相应的信息产品。其次，接受社会各界的监督，进行审计工作。例如中国红十字基金会率先在捐助项目进行期间邀请国家审计署进行监督，之后又邀请“中维会计师”事务所提前进驻，开始对“5.12”地震救灾捐赠款物接受和拨付过程进行监督和后期审计工作。在接受媒体采访时，该组织表示接受公众的广泛监督和支持。通过这些举措，增加基金会资金管理的透明度，让公众知晓以及了解基金会的工作流程和日常的管理活动，提高在公众心目中和社会上的信誉、地位，从而提升公信力。

（四）更新公众慈善观念，构建社会慈善氛围

基金会在我国时间相对较短，其生存与发展需要公众的了解与支持，需要良好的社会慈善氛围。而这些单靠公民个人或政府一方无法完成，也不可能一蹴而就在短期内形成，它需要政府、企业、公民、基金会通力配合，长期互动。其中，政府一方面应该通过变革和完善现有制度，形成有利于基金会的成长环境，一方面要通过其政治权威和宣传工具在全社会倡导志愿精神；企业要增强其社会责任感，积极与基金会合作，努力实现其社会公益价值。公民个人要提高个人公德心与使命感，改变传统观念，支持和接受基金会参与公共危机治理活动。基金会组织要通过提高其公益服务水平，提高内部管理水平，提高资金运作的透明性，提高其社会公信力来获得社会公众的支持和参与。所有这些，都是构建基金会参与公共危机治理不可或缺的社会慈善氛围。

四、结语

基金会参与公共危机治理要具各两个基本条件：一是公共危机治理机制的健全，二是基金会组织的成长与成熟。对于我国来说，基金会在我国的发展历史相对很短暂，其发展壮大将是一个逐步推进的过程。而这一过程有赖于政府体制改革和职能转变，法律政策环境的改善，市场经济的发展以及公民社会的成长与成熟。我国的基金会在发展过程中遇到的困难自然很多，但其在参与包括公共危机治理在内的诸多社会事务中，已经显示出强大的能量，发展的大趋势已不可逆转。

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作者简介：张娟（1980-），陕西宝鸡人，宝鸡文理学院政法系讲师，研究方向：公共管理。