行政忠诚:规制公共政策失灵的一种有效路径
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［摘要］转轨期价值观裂变，制度与体制不健全，规制政策失灵显得尤为艰辛。本文试图从伦理学视角，强化行政忠诚理念，疏通政策主体的价值通道来对其规制。由此，调适利益尺度，强化责任意识，激发创新思维，夯实合法性基础，能有力地规制政策失灵现象。
［关键词］行政忠诚；政策主体；政策失灵；忠诚度
［中图分类号］D523.31［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2007）06－0007－03
政策失灵是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响”。[1]转轨期价值观裂变，制度与体制不健全，政策失灵时有发生，严重地影响和谐社会的构建。我们往往从政策的科学化、民主化、法制化加以规制，而忽略价值导向和忠诚理念的作用，忽视疏通政策主体的自律渠道。本文试图从伦理学视角，强化行政忠诚理念，疏通政策主体的价值通道来对其规制。
一、行政忠诚内涵探析
无论是儒家文化绵延的中国，还是极具理性精神的西方，忠诚都体现了无穷的魅力。在我国古代，忠诚内涵也被不断地发展和演绎。从孔子强调忠诚双方同时同质同量的交付、依赖和依靠的人际对等性与权力双方都担负责任和义务的政治对应性，到孟子“性善说”为基础的不尽忠就会遭到报应的政治对等性，到荀子强调“人驭己，己如此”的政治强控的单向度的忠诚关系，到董仲舒的人际尊卑性和君臣等级性的历史演变。这种董氏忠诚合乎统治者所需，且又具实际可操作性，终于成为了几千年封建社会士大夫从政的指导思想。[2]现代行政领域里的忠诚是指依法对国家事务、社会事务、机构内部事务进行一系列直接具体组织和管理活动的服务型过程。包含忠于组织、忠于事业、忠于国家、忠于人民、忠于法律和良知，是以为人民服务为宗旨的忠诚，强调国家和人民的利益高于一切。它是国家和行政人员之间的“心理契约”，是行政伦理道德义务。它要求行政人员在履行职责时，做到忠于职守、勤勉尽责、清正廉洁、公道正派。当然，忠诚不仅仅是行为上的服从和尽责，更是精神情感上对上级和组织的一种尊重、崇敬乃至信念。应该说，这种尊崇的道德情感是忠诚的灵魂，是作为忠诚表现的服从和尽责行为的内在动力和内在依据。[3]它是行政人员自我发展的需要，是政策有效运作的保障，更是人民利益最大化实现的必备前提。
二、行政忠诚对公共政策失灵的规制作用
1．行政忠诚能够调适利益尺度，规制价值观和利益观扭曲、异化导致的政策失灵
从某种意思上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价值判断或价值观为基础。拉斯韦尔在《政策方向》一文中指出，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当程度上需要澄清政策中的价值目标。[4]而这种价值的判断和选择，主要是政策主体对政策本身的选择和政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。在价值的选择和判断中，作为行政人员的政策主体就可能出现、假公济私、权钱交易的腐败现象。约翰•穆勒的“经济人”假设理论指出，人“在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为更好地满足自己的偏好的行为”[5]。基于这种假设理论，一些管理学家提出了政府执行主体的唯利性，如丹尼斯C•穆勒就说过，“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。[6]这种“经济人”假设理论，否定了一心为公的“公共人”假设，指出行政人员在追求社会利益的同时也在追求自身的利益。当过分地追求自己的利益时，其价值观就会发生扭曲、异化，就会出现腐败现象而导致政策失灵。正如张金马所说:“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行;受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。”[7]而在政策的制定、执行、监督、评估整个运行中，都存在价值的选择和判断，执行者在利益的诱惑之下，价值观就可能会发生扭曲和异化，可能谋取私利而导致执行不力。一些地方政府为了地方局部利益，就可能对上级政策进行歪曲、篡改、肢解、抵触和破坏执行等，从而产生上有政策下有对策的现象，严重地影响政策的执行效果，极易导致政策失灵。这种政策主体利益观的扭曲、异化，正是其价值观扭曲异化的体现，正是他们忠诚义务理念淡化、丧失或错误的结果。在转轨期，特别是在市场经济的冲击下，物欲横流，拜金主义盛行，只有强化这种忠诚的理念并用它来纠正扭曲的价值观、利益观，调适利益尺度，才能使行政人员在追求个人合理利益时，更注重社会利益，使二者趋向平衡、协调。甚或，使自我利益向集体利益倾斜、转化，使集体利益渐趋最大化，使政策主体渐趋成为“公共人”。这样才能规制价值观、利益观扭曲所导致的政策失灵现象。
2．行政忠诚能够强化责任意识，规制执行力匮乏导致的政策失灵
从纵向的委托理论看，现代行政关系是一种委托关系。从公民到民意代表机构到政府，从中央政府到基层政府到行政人员等，形成了一个多层次，多方面的委托关系。在这样的关系中，委托人授予人权力和报酬，人为委托人办事。而办事的效率和力度如何，却缺少制度的硬性规定，很大一部分取决于人对政策的责任心和态度。美国行政学家艾伦•C•艾萨克指出，在行政学领域，态度是“一个以赞同或反对的方式评价他周围世界的某些方面的行政人员现存倾向，也即，态度是指赞成或不赞成，喜欢或不喜欢一些社会事物和自然事物的现存倾向”。[8]行政人员的态度是指对政策的情感判断，有积极进取的执行态度和消极不作为的执行态度。具有积极的态度的人就会积极进取，迎难而上;而具有消极态度的人就会缺乏责任心，畏缩不前，遇难而退，敷衍了事，从而出现执行力匮乏或延误时机所导致的政策失灵现象。可见，作为人的行政人员只有重视德性的修炼，增强其行为自主性，服从于上级权力主体，以忠诚理念来扭转自己的消极态度、强化责任心，尽责尽力为委托人服务，进而优化和提升执行力，这样才能规避执行力缺失所导致的政策失灵现象。从横向组织关系看，即政府部门与部门之间，地方政府之间，它们虽处于极具理性的官僚制组织之中，处于众多的制度规范之下，然而，与纵向关系比，它们之间由于没有严格的绩效考核制度，没有严格的制约关系，就会忽视对国家、法律、人民、良知的忠诚，就会失去责任意识而出现敷衍了事或互相推诿、扯皮、事不关己高高挂起等现象，从而导致政策失灵。此时，只有行政人员从宏观角度，强化忠诚意识，不仅忠于上级组织，更应忠诚于国家、法律、人民及自己的行政良知。这样才能产生整体观、系统观，增进组织之间的协调性、和谐性和行政人员的责任心，从而强化各自的执行力。可见，行政忠诚不仅能纵向政府组织间的关系，更能弥补横向政府组织之间的制度失范的弊端，从而强化责任意识避免执行力不足导致的政策失灵。
3．行政忠诚能够激发创新意识，规制资源匮乏、环境失衡导致的政策失灵
公共政策能有效运行与资源和环境因素密不可分。政策资源有财力资源、人力资源、信息资源和权威资源。财力资源和人力资源是政策执行的物质基础，信息资源是政策执行的必要条件，权威资源是政策执行的根本保证。政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。它有自然环境和社会环境，它对公共政策有着更为直接而重要的影响。充足的资源和有利的环境能有利于政策的实施，反之，资源匮乏、环境恶劣，再好的政策也可能无法贯彻实施而导致失灵。而客观事实上，在政策执行时人财物匮乏、自然环境恶劣、民心不齐等现象都可能大量存在。一些地方政府往往实行不科学的强硬、过激的措施，导致官民对抗，甚或严重的暴力事件，使该政策偏离了原定目标，导致政策失灵。在这种资源匮乏、环境不利的情况下，倘若政策执行主体时时本着一颗忠于组织、忠于事业、忠于宪法、忠于人民和自己的行政良知的心，他们就不会视人民的窘境而不见去采取过激的行为，就会有一种积极为民的心理状态，就能激发他们的强烈责任感、使命感和感召力，甚或产生创造性的思维火花，创造出合理而有效的方法和措施，将政策的原则性和灵活性有机结合，科学合理地解决问题，甚或，能将阻力化为动力，不利条件化为有利条件，从而规制资源匮乏、环境失衡导致的政策失灵。
4．行政忠诚能够夯实政策的合法性基础，规制主体和客体关系不和谐导致的政策失灵
政策的合法性丧失是政策失灵的一个重要因素。政策合法性是政策目标群体对所推行政策的认同和接受，而这种认同和接受又很大程度上体现为对政府及政府人员的认同和接受，即政府的合法性。而政府的合法性很大程度上取决于行政人员对组织的服从程度和忠诚程度。其服从程度和忠诚度越高，人们认同感就越强，接受程度就越高，其合法性程度就越高。反之，合法性就越低，直至丧失。“组织理论之父”韦伯认为，除了服从能给人们带来利益，还包括人们对合法性权力的信仰，正是这种合法性塑造了下级服从与尊重组织中指挥的稳定模式。在其论述的三种合法性权力中，韦伯将法制型组织的典型形态认为是唯一既符合理性精神又具有合法权力的现代组织形式。[9]在这个理想型的组织中，由于建立了科学化、技术化的工作程序和管理方法，只有行政人员自愿地，甚或积极主动地、竭心尽力地为客观的非个人组织和组织目标服务，行政权力的合法性才能得到充分彰显。美国著名学者加尔布雷斯对其观点进一步深化，他认为，行政组织外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度，“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人服从其目标的首要条件”。[10]因此，他认为组织系统中个人服从组织，忠诚于组织目标，是形成和强化组织权力意志并使组织权力有效实施的根本前提。组织在外部权力的大小及合法性程度，取决于内部权力的协调程度。内部对共同目标的服从、忠诚度越高，行政权力在外部的认同感和支持度就越高，组织在外部的权力影响就越大，合法性程度越高，人们对其服从程度就越高，行政人员的执政能力就越强。所以，内部忠诚是行政组织实现其外在治理权力和提高其合法性的基本要求。当然，行政组织内部忠诚不仅是个人服从行政组织，忠于事业，更应忠于国家、忠于宪法、忠于人民与行政良知。可见，强化行政忠诚理念能夯实政策的合法性基础，规制主体和客体关系不和谐导致的政策失灵。
三、行政忠诚的促动路径
1．树立合理的忠诚观念、强化忠诚意识。首先，明确忠诚的对象，不仅是忠于领导、事业，更重要的是忠于法律、人民和行政良知。明确对象的多样性，合理、正确地选择，有利于行政人员逾越官僚组织鲜明的等级性的长期束缚，作出正确、合理的行政行为。其次，坚持公平、正义的理念。公平、正义是我们人类政治追求的永恒主题，是行政行为的最基本的标准。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，“某些法律和制度，不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。”[11]行政忠诚是一种价值取向，更应坚持公平与正义的理念，有了这种理念就能清晰辨别、选择忠诚对象。
2．理顺忠诚关系。行政体系是一个多层次的主从结构，行政人员的忠诚内涵也包含多个层次。第一层次是行政人员忠于所在组织和上级领导，是工作上的忠诚。第二层次是忠诚于行政事业与政府，即对事业的忠诚，核心是形成一种职业良心。第三层次是对宪法、人民和行政良知的忠诚，这是一种政治信念，是现代行政忠诚的最高原则和最根本尺度。这三层关系层层递进，低层服从高层。前两层是小忠，第三层是大忠，小忠服从大忠。一般来说，第一层次是最直接和经常性的行为尺度。在行政人员履行对组织和上级领导的忠诚时，对政府、人民的忠诚是寓于这一忠诚行为之中的。但是，当低层与高层发生冲突时，低层应服从高层，行政人员应以自己的行政良知来纠正乃至抗拒上级的错误或不正确的命令和决策，坚持忠诚于人民和行政良知的最高理念。
3．营造有利于政策主体义务的行政体系和社会环境。首先，构建有利于行政人员忠诚选择空间或自由度的行政体制。在科层等级体制和严密控制的组织体系中，行政人员的忠诚选择空间是非常有限的。行政人员在遇到矛盾和冲突时无法选择正确的忠诚对象，无法优化、升华行政行为。所以，必须建立上下级间双向互动的约束机制，上级对下级控制权进行规范化和程序化，下级对上级的监督、考核也纳入对上级的绩效考核之中。同时还应为行政人员提供正常无害退出的制度保障和激励、惩处机制，让行政人员作出合理的忠诚决策后“损益值”降到最低。其次，强化舆论宣传，营造良好社会环境，减轻行政人员心理和精神压力。
参考文献：
[1]陈振明．公共政策分析[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．
[2]李建华，李好．中西方行政忠诚的思想渊源及其比较分析[J]．船山学刊，2004，(4)．
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[4]HaroldD．Lasswell，“The Policy Orientation”in The Policy Sciences:Recent Developments in Scope and Methods．eds，by Dansel Lerner and Harold D．Lasswell(Stanford，CA:Stanford Universsty Press，1951)．
[5][美]约翰•伊特韦尔，等．新帕尔格雷夫经济学大辞典(2)，(中译本)[Z]．北京：经济科学出版社，1992．
[6][美]丹尼斯大林C•穆勒著，杨春学译．公共选择理论[M]．北京：中国社会科学出版社，1999．
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[8][美]艾伦•C•艾萨克．政治学:范围与方法(中译本)[M]．杭州：浙江人民出版社，1989．
[9]唐兴霖．公共行政学:历史与思想[M]．广州：中山大学出版社，2000．
[10]约翰•肯尼斯，加尔布雷斯．权力的分析[M]．石家庄：河北人民出版社，1988．
[11]约翰•罗尔斯．正义论[M]．北京：中国社会科学出版社，2005．