如何把握土地执法监察的 “度”
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土地执法监察是一种行政执法活动，其行为必须依法同时具备合法性和适当性。所谓合法性，是指土地执法行为必须符合法律的规定；所谓适当性，是指土地执法行为还要合情、合理。现就土地执法监察工作中经常遇到的而且有可能被忽略的几个问题谈一点看法。
降低执法难度PK加大执法力度
一般而言，为了达到一定的执法目的，就要加大执法的力度，但与此同时也会相应增加执法的难度，执法的力度越大，执法遇到的难度也就越大。执法者和违法者之间的博弈往往十分激烈，执法者最终可能会达到执法目的，但付出的成本较高。比如依法拆除违法占用土地上的建筑物，其难度可想而知。这是一种规律：即执法预期目标高，执法力度就要加大，执法难度同时相应增加；将执法预期目标降低，执法的力度就可以相应减小，执法的难度自然也就降低了，但损失的是土地管理秩序、法律和执法者的尊严。
必须突破维护土地管理秩序单纯依靠加大执法力度的做法的局限性，一定要把土地执法监察工作当成一项系统工程来抓，不能把眼光仅仅局限于土地执法监察本身，要在不降低执法预期目标的前提下，千方百计地在降低执法难度上下功夫，争取达到“不战而屈人之兵”的境界。具体说有以下几点：一是要下大力气营造土地执法监察良好的外部环境，最大限度争取当地党政主要领导的重视和支持，在制度建设，政策制定，营造社会舆论氛围等方面要有所作为；二是积极争取纪检监察、司法、公安、城建等各有关部门的理解和支持，形成互动；三是高度重视宣传教育，让人们懂法知法，提高全社会依法用地管地的意识；四是向社会及时公开对违法用地的处罚结果，加大土地执法的威慑力，在社会上形成遵法守法的自律意识。以上说起来容易做起来难，关键在做，在于怎么做，是否认真去做。全国很多地方的执法实践证明，只要认真做了，就一定会有收获。
履职和渎职事关重大
很多从事土地执法监察工作的同志对此不以为然，似乎这个问题与自己关系不大，显然是一种错误认识。
所谓履职，是指土地执法监察人员依法行使了自己的法定职责。在执法实践中，履职有法律履职和实际履职两种情况。法律履职是指，国土资源管理部门依法发现、制止、调查、下达行政处罚决定书，向法院申请强制执行，直至办理结案手续。如果能做到这一点，就是依法履职了。但是，土地违法行为可能并没有实际得到惩罚和纠正，被破坏的土地管理秩序可能并没有实际恢复。实际履职是指，不仅向法院申请强制执行并办理结案手续，而且通过自己主动、积极的努力，最终达到事实上的处罚到位，即该收回土地的收回土地，地上建筑物该没收的没收、该拆除的拆除，该罚款的全部收缴，不仅行政处罚决定书得到实际履行，而且也给予当事人纪律处分甚至被判刑。国土资源管理部门不能满足于法律上或形式上的履职，一定要追求实际履职效果，通过我们的努力，真正使土地管理秩序逐步好起来。
所谓渎职，是指土地执法监察人员没有依法认真履行自己的法定职责。既没有做到法律上的履职，更没有做到实际上的履职，这是很危险的。执法人员有可能被问责，轻者被追究党政纪处分，重者被追究刑事责任，全国这样的案例已经有很多了。每逢此时，有的同志感到很委屈，甚至给国土资源部写信反映情况，认为土地违法行为没有得到制止或处罚，不是自己的原因，自己已经尽了最大的努力，让自己承担责任是替人受过，但已经为时已晚。要认识到，土地执法工作也是有法律和政策风险的。
对土地违法行为进行立案调查，直至下达行政处罚决定书，是土地执法监察人员的核心业务，必须准确把握好法律和政策界限，切实做到合法、适当、公平、公正。
关于罚与不罚界限的掌握。不是所有的土地违法行为都要进行行政处罚，只有具备行政处罚的法定要件，法律明确规定应当给予行政处罚的违法行为，才能给予行政处罚，即法无明文规定不处罚。
根据《行政处罚法》和《土地管理法》的规定，不予处罚的违法行为情形主要有：一是不满14周岁的人有违法行为的；二是精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；三是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；四是法律法规没有规定应当承担法律责任的违法行为，如当事人违反法律规定，有占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼行为的。
关于一事不再罚原则的掌握。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”即“一事不再罚”原则。行政处罚法至今已经实施十多年了，但这一条规定在执行中仍然十分混乱。包括国土资源在内的很多行政管理部门，对违法当事人重复罚款现象很普遍。这不仅不适当的增加了违法者的经济负担，也在一定程度上造成了行政管理秩序的混乱。
我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则，准确的说是一事不再罚款。其具体含义是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的罚款。所谓当事人的同一个违法行为，是指当事人的行为在同一个时间里只实施了一次，这一行为可能同时违反了一个法律中的一个或两个以上法律规范，也可能违反了两个以上法律中的几个法律规范。因此而构成了几个行政处罚的理由，同时可以有几个行政主体实施行政处罚，依法只能给当事人一次罚款，当其中一个行政主体给当事人罚款后，其他行政主体就不能再给当事人罚款，但可以给予当事人除罚款之外的其他行政处罚。
比如非法占地行为，不仅违反了土地管理法，同时还可能违反了城乡规划、环境保护、建筑、计划等法律法规，相关行政管理部门都有权进行罚款，但只能由一个部门进行罚款，而且是谁罚款在先谁有效，当然也可以由政府出面协调或者几个部门协商由谁进行罚款。但是罚款之后，并不影响其他部门除了罚款之外的其他行政处罚。
实施罚款要区分的四种情形。土地管理法和城市房地产管理法对罚款的实施，规定了四种情形，土地执法监察人员在实施罚款时，应当加以区分。
一是规定“可以并处罚款”，有两层含义，其中的“可以”是指国土资源管理部门对于是否给予罚款，有自由裁量权；“并处罚款”是指罚款不能单独实施，应当与其他行政措施同时实施。
二是规定“可以处以罚款”，有两层含义，其中的“可以”是指国土资源管理部门对于是否给予罚款，有自由裁量权；“处以罚款”是指罚款可以单独实施，不必考虑其他行政措施是否实施。
三是规定“并处罚款”，比如土地管理法第八十一条。有两层含义，即国土资源管理部门没有自由裁量权，必须给予罚款；罚款不能单独实施，必须和其他行政措施同时实施。
四是规定“处以罚款”，有两层含义，即国土资源管理部门没有自由裁量权，必须给予罚款；罚款可以单独实施，不必考虑其他行政措施是否实施。
需要指出的是，有的执法人员挪用刑法的概念，把处以罚款称为主罚，把并处罚款称为附加罚，这是不严谨的。
关于行政处罚和移送刑事案件的关系。向公安机关移送涉嫌犯罪案件，始终有两种不同的做法和观点：一是案后移送或称间接移送；二是案前移送或称直接移送，
目前，法律法规对这类问题的规定并不十分明确，应把握好以下两个要点：
一是根据行政处罚法第二十二条的规定，违法行为构成犯罪的，国土资源管理部门必须将案件移送公安机关，依法追究刑事责任。
二是根据行政处罚法第二十八条和国务院行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定的第十一条，关于行政执法机关已经给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，应当依法折抵相应罚金的规定，说明行政执法机关移送案件之前，是可以进行行政处罚的；另外，行政处罚法第三十八条也规定，确有应受行政处罚的违法行为的，行政机关应作出行政处罚决定；根据土地管理法第七十三、七十四、七十六条的规定，也应先处罚后移送。从执法实践我们认识到，很多情况下，违法当事人被追究刑事责任的时间较长，而且由于刑罚和行政处罚的种类以及范围和领域不同，也很难覆盖和替代行政处罚。建议国土资源管理部门最好先给予土地违法当事人行政处罚，然后再及时移送案件。
不能忽视时效对土地行政处罚行为合法性的影响。所谓行政处罚时效，是指对违法行为人违反行政管理秩序的行为追究行政责任，给予行政处罚的有效期限。行政执法机关过了行政处罚时效再对行为人进行行政处罚，就是违法行为。这里有几层含义：
一是违法行为发生后的两年内，行政执法机关没有发现，两年后，不管在何时发现该违法行为，都不能再予行政处罚。
二是行政处罚时效从违法行为发生之日起计算。违法行为发生之日是指违法行为完成或停止之日，比如违法转让土地行为，双方就转让土地的价格虽然谈了两年多时间，但仍以完成转让土地行为的那一天开始计算处罚时限。
三是违法行为有连续或者继续状态的，以行为终了之日起计算。连续或继续状态是指违法行为人连续实施同一个违法行为，基于同一个违法故意，触犯的是同一个法律规定。比如违法占地行为，违法行为人只要没有退出该违法占用的土地，就是一种连续或继续状态，当其退出违法占用的土地，就以其退出的那一天开始计算处罚时限。
四是对于大多数行政处罚而言，处罚时效规定为二年，但法律另有规定的除外。比如治安管理处罚条例规定，违反治安管理行为在六个月内未被发现的，不再给予行政处罚，也就是说对违反治安管理行为的行政处罚时效是六个月。
另外，不要把行政处罚时效称为诉讼时效、追诉时效等，因为前者是指民法上的时效，后者是指刑法上的时效。
（作者系国家土地督察武汉局副专员）