主动配额制呼唤被动政府

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去年6月19日，商务部公告，自7月20日起实施《纺织品出口临时管理办法(暂行)》，对出口到部分国家和地区的部分纺织品实行临时出口许可管理；7月4日，《纺织品出口临时管理商品目录》公布；7月7日，商务部公告公布输欧盟十类纺织品2005年第一次分配全国总量；7月8日，商务部下达通知，公布输欧盟十类纺织品2005年度第一次分配全国各经营者可申请数量；7月12日，商务部《纺织品临时出口许可证件申领签发工作规范（暂行）》；7月15日，商务部下达了输欧盟十类纺织品2005年度第一次分配方案。

由此，纺织品临时出口证申领工作渐次展开。就这样，纺织品对外贸易一体化时代到来的欢呼声尚未完全停息，“配额分配”旧梦又再重来。

在国际贸易中实施配额制，不仅于出口国有损，也于进口国的福利有损，这是国际经济学上的一个基本常识。因为在配额制下，人们在市场上的竞争，将会转变为对配额的竞争，这必然导致效率损失。配额的是一种交易费用，它增加了出口经营者的成本。人们为了获得配额，就必须付出代价：他或者是从市场上购买配额，或者是通过其他手段取得配额，不管怎样，都要支付费用，这些费用加起来就是配额成本。根据估计，在中国，一体化之前纺织品的配额成本要占到总成本的1／4甚至更多。

同时配额又是一种资源或权利，存在着配额租金。在配额制下，配额的分配是一个很重要的问题。出口配额的分配方法通常有三种，一是招标或拍卖；二是免费分配，例如政府根据企业在上一年度的出口额占该产品总出口的比重来确定企业可以分得的配额；三是自主申领，依照使用配额的申请书提交顺序进行排队先到先得。在前一体化时期，中国纺织品的配额分配制度实际是：向国有外贸企业免费分配大部分配额，同时允许配额转让甚至炒卖。在这一制度下，许多国有外贸企业凭着出售配额就可以活得相当不错，因为它们占据了配额租金。

6月19日商务部公布的《纺织品出口临时管理办法》（暂行）规定，完全以各企业的出口实绩计算其可申请出口许可证数量，对所有类型的企业一视同仁，同时全部配额都无偿使用，而且严禁转让和倒卖。虽然这次实施的对欧临时出口许可证管理只涉及10类产品，范围较之以前大大缩小，从出口金额来看，也仅占中国对欧一体化纺织品出口总额的36%。但是，对一家纺织企业来说，既然配额是免费分配的，那么，能不能获得配额，能够获得多少配额，不仅意味着实实在在的利益，甚至可能会关系将来自身在行业中的地位。这样配额的分配方案就成为他们十分关注的事情。

《纺织品出口临时管理办法》（暂行）确定了配额分配的具体方法：本类产品的全国总配额乘以纺织品经营者的配额分配基数占全国本类产品的总出口额的比重，得出其可申请的配额数。配额分配基数是经过加权调整的纺织品经营者的实际出口业绩：许可证申请前12个月纺织业经营者在海关统计的出口额中，2004年6月1日到2004年12月31日的前一体化时期占30%的权重，2005年1月1日至2005年5月31日的后一体化时期占30%的权重，而在后一体化时期的出口金额中，非设限市场、设限市场又分别占30％和70％的权重。同时，在总配额中，预留出5%给没有以往出口业绩、新加入的企业。

这个分配方案是看起来是比较公平的，因为它完全以业绩为依归。而且，给后一体时期的业绩赋予更大的权重，有利于高成长的企业。

但是仔细分析，可以发现这个方案绝非完美。

第一，很可能还是会有许多传统外贸企业得到太多的配额。众所周知，一体化之前，受配额所限，许多企业出口只能“通过”传统外贸企业进行，这样其出口业绩也被计入外贸企业。也就是说，对于一些传统外贸企业来说，2004年有7个月的业绩有不少是基于以往“不公”的配额分配而得到的，把这些计入分配基数，就会继续把这种“不公”因素延续下去。

第二，对新进企业十分不利。新进企业没有以往业绩，因此不可能分配到配额。虽然在总的额度中，给新进企业预留了5%的份额，但一方面，这是远远不够的，另一方面，这5%的预留份额如何在新进企业中进行分配？要知道，新企业增加的数量是极为惊人的，来自中国纺织品进出口商会的信息显示，2005年1月，仅江苏一省就新增了726家纺织企业。如果不能参与第一次配额分配，又不能在市场上取得配额，新进企业可能在相当长的时间内都不能得到配额。

第三，因申请许可证而发生的交易成本太大。根据规定，纳入配额管理的纺织品的出口必须备齐各地商务部门发出的输欧盟纺织品出口许可证、纺织品临时出口许可证和输欧原产地证；属法定检验目录的纺织品，海关还应凭检验检疫机构出具的《出境货物通关单》办理验放手续。对于众多的中小企业来说，要办理好这些证件，完成这些手续，实在过于繁琐，尤其是对一些中小企业来说，所能够获得的配额数量本来就很少，为了这么少的配额去跑完这些手续，很可能得不偿失，这样他们就只能干脆放弃这些业务。例如，按照商务部下达的《输欧盟十类纺织品2005年度第一次分配全国各经营者可申请数量》，浙江省金华市共有68家纺织品出口企业可以申请配额，但只有57家向市外经贸局提交了申请，另有11家企业选择了放弃。这样一来，这11家企业以往开拓欧盟市场的努力很可能就此付诸流水了，这对它们是不公平的。

第四，杜绝许可证的买卖或转让，可能导致双重浪费。可以预料，前一体化时代经常出现的“有配额、无订单”或者“有订单、无配额”的情况，在新配额时代仍将出现，如果禁止许可证的买卖或转让，就会导致双重浪费。只要配额是稀缺资源，就不可能杜绝私下买卖。

因此，这一配额分配方案虽然一定程度上考虑到了新《外贸法》实施和一体化时代的中国纺织品行业发展和外贸出口格局的特点，但仍然在或明或暗地维护传统外贸企业利益，这可能与传统外贸企业大多仍然属于国有或国有控股企业有关。当然，传统企业对政府进行游说公关时也可能更加得心应手。据报道，本来商务部的初定方案是，以企业在2005年1月至5月的出口额作为分配基数，但这一方案在6月13日北京举行的有国内61家纺企负责人参加的全国纺织品企业通气会议遭到大多数与会者的反对；6月15日，由上海东方国际集团、上海纺织控股集团有限公司牵头，上海74家纺织企业向商务部领导提交了共同签章的“陈情书”，要求按照12个月的出口额来定配额基数。随后确定的方案，明显照顾了这些传统企业的要求。尽管如此，面对这一方案，国有或国有控股的众多传统上就能够免费得到配额的企业还是觉得失望，当然它们更希望维持过去的分配体制，这种心理不难理解。但是根据上面的分析，我们已经看到，这一方案对高速成长企业和新企业更加不利。

从理论上来说，配额招标是最有效率的配额分配方式，因为这一方式最市场化，能够让真正需要配额的人得到配额。除此之外，配额招标可以让政府得到一定收入，而且操作起来也比较简单。

但从促进竞争、鼓励新进企业的角度来说，招标也不一定是最佳方式。我们访问了几位民营纺织企业的企业主，他们一致认为，应当采取自主申领的方式来分配配额，企业拿到订单，就去有关部门申领配额，有关部门则根据海关每天最新的统计数字来定，只要配额没有用完，就予以分配，配额用完了，就算。当然这样做有一个前提是，海关或者商务部必须每天公布配额最新使用情况和可使用配额的余额（这已经能够做到）。他们认为，在这种方式下，企业付出的成本最小。

对这一配额分配方式，有一种担心是，为了抢先把配额拿到手，各个企业会不会互相压价，争先出货？这种可能性当然存在，但并没有想象的那么大，原因主要有两个，第一，国际市场的开拓并非一朝一夕之功，海外客户渠道的建立也需要时间，同样，国内纺织企业要建立信誉也不是容易的事情，因此要拿到订单，并不是那么容易；第二，这就是自由竞争，而自由竞争将会提供足够的压力，促进产品创新和成本压缩。

我们或许可以更进一步问，这种情况下，是不是一定要搞配额管理这套东西？其实中国这次实施的主动配额并不是那么“主动”，仔细分析下来，与美国目前对中国正在实施的特保措施并没有本质上的不同。从降低交易费用考虑，也许根本不要搞什么许可证为好，也根本用不着企业去申请配额然后由主管部门来分配配额，那样实在过于繁复，整个申请过程中也有太多的不确定性。企业在接到订单的时候，完全自己衡量一下，会不会有来自“特保”方面的风险？然后由企业自己来决定是否生产、是否出运。事实证明，这个风险并不是不能控制的，因为现在海关已经能够做到每天公布剩余可用的配额，企业根据这一信息，打个适当的提前量，必要时再采取要求买方提供担保或者购买保险等方法，就基本上能够回避风险。当然，在这一过程中，商务部、海关等政府主管部门，中国纺织品进出口商会等行业组织，也可以发挥其作用，除了及时公布信息之外，还应当在适当时候发出预警。面对着美国对中国几类纺织品实施的特保措施，我们已经有了一些经验了。

面对来自外国的数量限制，政府也许不一定非要那么一本正经地把它“严格管理”起来不可，非要去走完那一整套配额管理的繁杂手续不可。在前WTO时代，可能确实需要那样做。但在今天，市场竞争就可以在很大程度上化解它了。

（张宏魁：甘肃省商业学校 ，贾拥民：浙江大学经济学院）