福利、福利制度与福利权

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[摘 要] 福利是一种需要通过制度设计和安排来实现的美好状态，福利权便是基于最低道德需求之上的动态发展的、向上开放的权利体系，包括终极目标要实现的自由权，其最基本的底线是生存权和发展权。福利状态和福利权的实现需要通过福利制度设计和实践来实现。不论模式如何、范畴多大，福利制度的本质是为了免除社会成员对生活风险和社会风险的恐惧，并不断地提高社会成员的生活水平，最终达到人人自由和全面发展的状态。

[关键词] 福利；福利制度；福利权

[中图分类号] D57 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）04-0056-04

随着物质财富的不断积累和社会发展水平的不断提升，“民生”、“幸福”成为政府、社会和老百姓普遍关注的热点话题。民生即民众的生活，是客观的、实在的；幸福则是一种个体的主观感受，这种感受基于一定标准的价值判断，也跟人们的预期有关，实现预期则幸福感升高，反之则降低或无幸福感可言。与“民生”、“幸福”休戚相关的便是“福利”，“福利好”、“福利高”便意味着生活较好、幸福程度较高；反之则生活欠缺保障、幸福缺少要素。但福利是什么？福利怎样实现？本文将基于文献，以福利、福利制度和福利权为关键词，从涵义、制度实现和权利保障等角度对“福利”展开三维立体式的解读，阐明改善民生、提升民众幸福指数的本源之道。

一、福利及其解析

福利是一个被广泛运用的词语，是“能给人带来幸福的因素，其中既包含物质的因素，也包含精神和心理的因素”。[1]在英文中，能表达福利的词语有两个：well-being和welfare，根据斯坦福哲学百科全书（SEP）的界定，well-being常被用来描述一个人真正的而非工具性（non-instrumentally）的好的或向好的状态，它对道德哲学来说非常重要，尤其是对于追求福利最大化的功利主义；在社会福利主义制度中，well-being则代表一种价值。Welfare则被解释为“尤其从政府和制度方面，致力于提升贫困人士基本福利（basic well-being）的行为或程序”。由此看来，两者相较，well-being更偏向状态描述，而welfare则更注重制度保障。本文认为，这两个词合起来才能准确地表达福利的含义：第一，福利是一种好的或健康的、幸福的生活状态。这种状态是客观的，也是主观的。说其客观是因为人们的健康、幸福的状态是客观存在的，福利的接受者及其为达成健康、幸福所需要的物质性的和精神性的福利供给也是客观存在的；说其主观是因为福利也是人的主观感受，往往是判断者基于一定标准的价值判断，而这标准对于不同的人来说都是不同的。第二，美好的状态需要通过一定措施来实现，所以，福利又是一个动态的实现过程。在这个过程中，健康的、幸福的状态作为目标是向上开放的、有层次的，最底层的应该是能保障人的生存的基本状态；也是相对的，是随着时代进步和社会发展不断提高的。缺少这两重含义中的任何一个，都会使福利的概念残缺不全。以往的研究中，一些学者认为福利就是一种需求满足的状态，说的只是福利的第一层含义well-being。在这种界定下，福利的来源就不只限于政府，个人、家庭、社区、企业，乃至市场都可成为提供福利的主体，容易使福利在当今社会的概念宽泛化，责任主体不明显。相反，另一些学者强调福利的工具作用，认为福利就是为实现某种社会或政治意图的工具或手段，忽略了福利本身就是一种目标的含义，就词义来说也过于僵硬。

福利的感受者和提供者均是人这种社会性动物，或是由人组成的社会性群体，于是，福利往往通过社会化或者社会利表现出来，故称社会福利。福利和社会福利的区别就在于社会福利将“个体”福利通过社会性上升到了包括个体和群体在内的社会群体福利或集体福利上，由此演发出社会福利在社会层面上作为社会政策和社会制度的一系列要素和范畴，包括社会的、经济的、政治的，甚至道德、哲学的。同时，福利的双重含义也演变为了社会福利的两个部分——社会福利状态和社会福利制度。国内外大部分研究中对社会福利的定义都兼顾了社会福利的这两个部分。例如，巴克尔认为，社会福利一方面是指一国用来帮助人们以满足经济、社会、教育和健康需要所推行的项目、津贴和服务体系，从而维护社会的正常运行；另一方面是指社群或社会的集体福祉状态。[2]国内学者尚晓援认为，社会福利是为达到社会福利状态而做出的集体努力，作为制度的社会福利，可以被理解为制度实体，也可以被理解为社会为实现一定福利目标所承担的“制度化责任”。[3]由此可见，研究者都不否认福利是一种状态，而更强调福利作为制度的一种政府责任，故，社会福利亦可称之为社会福利制度，简称福利制度。

二、福利制度的演进及内涵

福利思想在古希腊和罗马时期的著述中就已有体现，并随着社会的发展不断发展。柏拉图认为，城邦的缘起就是为了“造成全国作为一个幸福的整体……使他们（全体公民）把各自能向集体提供的利益让大家分享”[4]；亚里士多德认为，城邦必须以促进善德为目的，应该指引人们去追求自足而至善的生活，“为了共同利益，当然能够合群，各如其分而享有优良的生活”[5]；宗教教义中的慈爱与行善思想，更是济贫救困的道德源泉。政府的介入则为福利思想的实现和制度化提供了条件，所以，现代福利制度的建立是以政府介入为标志的，随着社会的发展，提供福利被视为政府当政的当然职能，福利制度是成为国家制度并具有性。之前的原始福利则主要来源于家庭、家族和一些仁人志士，即使是社会和统治阶层有参与，总体救济水平也比较低，同时，救济行为具有自发性、恩赐性、随意性和临时性。19世纪80年代，德国率先建立起各种社会保险制度后，福利制度便在全球世界各国扎根开花，并在各自不同的土壤上结出不同形状的果实。

纵观全球，由于各国对福利制度的具体对象和内容理解略有不同，名称不统一，制度安排也各有特色。德国对社会保障的理解主要基于社会市场经济理论，是对在竞争中不幸失败的那些失去竞争能力的人提供基本的生活保障，故建立了以面向劳动者的社会保险为中心，并辅之以其他救助或福利性政策的福利制度，强调社会保险责任共担和自治管理原则。第一个使用社会保障一词的美国认为其是一种由国家负担起保障全体国民最低生活，使全体国民免陷于贫困，而促进社会安定，达到安全和乐利生活的社会安全制度。[6]在韩国，广泛被认可的社会保障的定义是“在人的生命进程中，由直接面临的各种风险，如疾病、老龄、失业、残疾、死亡、生育、贫困等造成的收入短期或长期中断时，或者由于支出的增加使人不能维持以前的生活水准时，国家为使其能够维持以前生活水平而实施的所有国家项目”。[7]英国作为西方福利国家的代表，其福利制度以充分就业、收入均等化和消灭贫困等为目标，为全体国民在失业、疾病、伤害、年老以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障， 具有福利普遍性和保障全面性。

在国内，法制上和实践中都依大社会保障范畴行事，学界却对福利与保障孰大孰小有不同声音。资深研究者以尊重历史传统论断和法定制度框架为依据认为社会保障范畴大于社会福利；受西方福利思想熏陶和渗透的新兴研究者则认为社会福利范畴大于社会保障。总结之，对福利制度保障项目和保障对象范围的不同认识是造成争议的焦点，大保障小福利的持有者认为社会福利只是针对特殊群体的制度，保障对象范围有限，没有涉及到包括劳动者在内的普通群体，不能表达福利的普惠含义；而大福利小保障的观点持有者则认为社会保障只是收入维持、收入保障的代名词，无法涵盖福利服务，不能表达福利的高层次概念。

尽管不同国家、不同学者对福利和福利制度的认识与观点不尽相同，但福利制度主要内涵却是不容易更改的：

首先，福利制度作为一种制度化的安排，涉及各方参与主体的权利、义务与利益，需要通过明确的规范对各方主体行为加以约束；作为一种社会稳定机制和利益调整机制，福利制度需要具有国家强制力的法律规范。只有得到明确、有力的法律支持，福利制度才可以正常、健康运转。依法确立、强制实施、规范运行是福利制度化的必要特征。

其次，政府是福利制度的主要责任主体。福利制度是由国家和政府主导的国民收入再分配，是由政府直接或通过相应政策引导实施的保障措施，其主体地位通过推动立法、提供财政支持和政策引导规范体现出来。社区、企业、家庭和个人等社会组成部分在政府福利制度的规范下和政策的引导下各担其责、各得其所。

再次，福利制度的设置目标是为了满足人的需求和促进社会的平等。需求是人生活和发展的动力，不同的人和不同的群体又有不同的需求，社会福利企图使社会中各个年龄层的人，且不论贫富都能增强社会的运作，使社会中的每个人都能满足社会、经济、健康与休闲的需要。[8]这是福利制度从个人需求满足的角度的目标。福利制度不仅仅是给社会成员提供基本生活保障的社会制度，它的“福利特征”决定了其必然具有一个符合的、与社会发展相一致的目标。[9]

第四，福利制度的实施和落实即是人的福利权的实现过程，并藉此促进着人的其他权利的实现。例如，社会救助制度的实施即是困难群体生存权保障的实现，只有在免除生存危机的条件下，才能谈得上追求其他权益或者更好地实现其他权益。

三、福利权的界定及实现

迄今为止，福利制度的发展至少已经历了临时性的慈善事业、惩戒性的救济制度时代和制度性的社会保险时代，现在正在经历权利性的社会福利时代。福利权是福利的权利化，也是人权在福利领域的具体表现，是应有人权法制化的重要方面。福利权的确立不仅使福利制度立足于社会正义、平等共享的基础之上，而且为人的应有权利转化为实有权利提供了途径与保障，从而是现代社会文明的标志。

历史上，福利权和福利权理论随着二战后福利国家的建立浪潮而受追捧，又随着福利国家陷入财政危机而遭受批判。但以往研究对福利权的界定过于模糊，并将其同生存权、公民权、社会权、社会保障权、基本权利等概念混淆。从法律规定上来看，各国认可的福利权、生存权、公民权、社会权、基本权利等权利的含义和内容都不尽相同，但又大同小异。从理论研究上来看，各种权利主张的侧重点也不一样。

本文认为，福利权概念应包括人们生存权以及为维护生存权衍发出来的一系列基本权利，包括“从享受一点点经济福利和社会保障的权利到分享整个社会遗产，并过上按主流标谁制定的文明人的生活”的整个系列的社会权利，也包括具有经济与社会权利性质的其他权利。即福利权是人的社会权利和经济、文化权利以及一些具有社会、经济和文化权利性质的权利总和。它具有以下特点：

第一，是大社会权利概念，包括生存权、发展权、工作权、健康权、教育权、社会保障权等《人权宣言》中所罗列的各种经济、社会和文化权利和其未罗列的能够保障不同时期人的生存和促进人的发展的所有权利。第二，是基于最低道德需求之上的动态发展的、向上开放的权利体系，包括终极目标要实现的自由权，其最基本的底线是生存权和发展权。第三，是不涉及政治权利、但在一定程度上制约和促进政治权利实现的权利体系。第四，是公民权利，但是与国家政体没有必然关系的、超越意识形态的公民权利。

之所以这样界定和描述福利权，是出于以下几个方面的考虑：

第一，福利是制度化的概念，也是状态化的概念。作为一种状态，美好、幸福与其本身所蕴含的意义是每个人毕生的追求，制度化的福利制度是实现这种追求的必然路径。他们所包含的内容在社会权、经济权等权利界定中都有体现，但又不是这些权利，尤其是以举例形式规定的权利所能涵盖的。

第二，以往常出现的福利权只是美国意义上的福利权，涉及范围过窄。“福利权”作为一个单词出现频率较高的是在美国学者的著述中。福利权一词刚在美国出现时，其内容只被认为是针对贫困者的“最低限度福利”，后来，根据罗尔斯的公平机会的平等原则，教育、经济、健康、基本自由权利等方面的最低限度的政府支持都应成为福利权内容。即使如此，福利权一直被认为是处于贫困状态的公民为满足最基本的生活需要而要求国家提供福利援助的请求权，公民、贫困和需要是其构成要件。[10]由此可见，美国学者对福利权范畴的界定也只限于特殊需求和特殊群体等有限目的和群体，其实质仅相当于一种政府为陷于贫困状态的公民提供基本生活资料的援助权或救济权，实施的具体措施应与福利制度中的社会救助相对应，范畴甚至小于现代意义上的生存权。实践中，主要由社会救助和社会保险制度构成的典型的补救式的美国福利制度也一直受到诟病。

第三，社会权利的范围应得到拓展。作为最基本的社会权利，生存权是一个相对的、发展的概念，处在不同经济水平的群体对生存的需求和维持生命的手段的需求不同；同一群体的生存需求也会随着物质生活水平的提高而提高。如果仅以包含生存权与发展权为内容的社会权利作为研究对象的话，经济权利中的工作权、健康权等不能包含在内，很明显，对于现代社会来说，福利绝不仅止于此，况且，许多国家的福利制度内容安排也不止于此。

第四，国际文书中列举的权利不够详尽。《世界人权宣言》中规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障……人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”《经济、社会与文化权利公约》也规定“缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”但是，《世界人权宣言》和《社会、经济和文化权利国际公约》中所列举的只是具有代表性权利，并不能穷尽人类生活、生产过程中一切具体的、详细的权利（当然，穷尽列举各项权利也是不现实的），所以，在其基础上适当扩大范围是合理的。

第五，以往对社会保障权的界定偏向于物质帮助权。有的认为社会保障权是公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得物质帮助的权利[11]；有的认为社会保障权是法律赋予公民在一定条件下从国家和社会获得物质帮助以满足其维持一定生活水平或质量之需要的权利[12]；也有人将社会保障权称为“物质帮助权”，认为它是暂时或永久丧失劳动能力以及因意外事故而发生困难的社会成员享有的、由国家给予物质帮助、以保证其基本生活的权利。[13]由此可见，以往的研究多认为获得物质帮助是社会保障权的核心内容，其目的是为了维持生活，而这种权利的实现或帮助的获得需要满足一定条件，如社会成员陷入困境或遇到困难。从这个意义上讲，此处的社会保障权与以上分析的美国意义上的福利权的涵义相近。

福利权的实现需要一系列具有强制力、规范性的法律制度来保障。福利制度作为实现人权、保障人权的核心制度之一，每一项制度内容的产生都是对福利权利的某一个方面的认可、维护和实现。虽然各国福利制度安排有所不同，但作为福利权实现的基本制度保障，福利制度通过自身丰富的项目安排不断地实践着和促进着福利权的发展。福利制度通过社会救助项目，如最低生活保障、灾害救助、医疗救助以及其他各种应急救助等化解社会成员的生存危险；通过社会保险项目中的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等解除社会成员的后顾之忧；通过各种津贴、补贴和服务，如老年人津贴、儿童津贴、残障人士津贴、生育津贴及相关服务等维护特殊群体的体面和尊严；通过教育福利制度提升社会成员的人力资本，增加其在市场上的竞争力等。除此之外，福利制度还是调节社会收入分配、缩小社会贫富差距的主要手段，在一定程度上通过减少社会不公平而维护了社会公平和正义；也是弥补社会剥夺、消除社会排斥的政策工具，促进了社会融合和社会和谐。同时，不得不承认，一些设置不良的福利制度以牺牲一部分群体的权益为代价去实现另外一部分群体利益，在损害社会公平的同时也侵犯了被剥夺群体的应有权利、引起了社会失范。

四、结语

福利是一种需求满足的状态，福利制度的设置便以满足需求为目的，而权利为需求的实现提供了法律和道德的义务与权利，故而，基于权利维护的福利制度安排的出发点和目的便都是满足人类需求。福利权的产生以福利得到国家法律确认和规范为标志，是人权的法定化和福利化，也是福利的权利化。福利权的确立赋予了福利制度追求公平、正义、共享的内生激励动力，要求福利制度的设置由随意性转向法制权利化，并实现由工具性手段到目的性措施的升华；而只有有了健全、充分的福利制度，福利权才能实现从应有权利经法定权利到实有权利的转换。厘清福利、福利制度和福利权的本质涵义及相互关系，并在此基础上依律建设、完善福利政策和法律体系，民众的幸福生活即有望得到永久保障！

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（作者：中国社会科学院欧洲研究所博士后，北京 100732）