实现煤矿塌陷地集约化利用方式创新探讨
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［摘 要］据统计，我国煤矿矿井开采占整个煤炭开采产量的95%左右，露天开采仅占5%左右，在煤炭开采区形成了大面积的塌陷地。据资料显示，截至2008年在江苏省铜山县仅采煤一项就造成15.28万亩土地塌陷。因此，实现社会资源合理利用促进煤矿塌陷集约化利用将是我国提高土地利用率的重要途径之一。
［中图分类号］P642.26 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）10-0044-02
1 实现煤炭塌陷地集约利用的基本原则
(1)改善塌陷地的生态环境状况。煤炭开采不可避免地会造成地面沉降、土地下降等问题。一方面，土地形态的变化导致土地可利用规模的降低，煤矿废弃物引起塌陷地水体污染是造成塌陷地生态失衡的主要原因；另一方面，煤矿的地下开采造成的煤矿塌陷地形成了较大的水体，可以作为其他土地复垦及农副业生产的一种有益补充。因此，塌陷地土地利用需要结合现有土地状况，结合塌陷地水体开发，以改善塌陷地的生态环境状况为基本前提进行合理的土地集约利用。
(2)实现经济效益、社会效益、生态效益的有机结合。实现土地利用开发模式运用的集约化，前提条件是因煤矿开采所引起的失地农民在就业和社会保障的可持续的实现，并且能充分利用现有条件促进当地生产的进行。煤矿开采能够带来巨大的经济效益，在促进地方财政收入增长的同时又能提高当地生产生活的水平；人们生产生活水平的提高又能反过来促进对煤矿塌陷地治理投入水平的提高。要实现煤矿塌陷地土地集约化利用水平，就需要提高人们的思想认识，将实现土地集约利用与促进人们生产生活水平提高相结合，最终实现综合效益。
(3)具备塌陷地治理的经济性。塌陷地治理是煤矿开采所造成的后果。对于这一后果所产生的问题是政府和煤矿企业都需要承担的责任。外部治理者的引入或者政府及煤矿企业自身的治理都需要的前提条件――塌陷地治理的经济性。
塌陷地的治理是实现集约化利用的基础，但是由于塌陷地治理的前提投入是巨大的。因此，以效益的可得性为着眼点，将政府、煤矿企业与外部治理者的利益相结合才能最好地实现塌陷地治理的治理主体问题。
(1)新型农村经济组织多种组成形式作用的充分发挥。主要包括以下几种形式。
第一，“政府+企业+农户”。即由政府提供政策支持，并加强基础设施建设，改善投资环境，吸引外来企业进行投资；由企业提供开发资金以及总体规划，同时充分利用当地的人力资源，通过提供就业岗位调动农户的积极性，综合统筹，发挥三方在集约化利用开发中的作用。优越性：在一定程度上兼顾了各方面的利益，实现了塌陷地的规模化利用；实现了所有权与经营权的分离，提高了利用效率；实现了失地农民的再就业；弊端：强化了集体组织配置土地的权利，弱化了农民的经营权。作为塌陷地治理效益实现的最低层环节的农民的经营，容易受到企业经营的影响而损害农民的利益。
第二，“公司化”经营。借助于现今较为普遍的地方政府“地方债”的形式，政府为塌陷地利用发行债券，以证券发行所获得的资金作为塌陷地集约化利用的基础资金，设定塌陷集约开发项目进行社会招标；以塌陷地本身或债券发行募集资金作为项目开发企业的股份参与企业在本地区的开发利用。优越性：企业经营的灵活性好；政府作为企业经营的股东，能够在需要的情况下参与企业的经营决策，从而减少企业经营带来的外部性问题。弊端：现行土地制度下，塌陷地的农村土地的所有权性质还没有确定的条件下容易在经营产生效益后的纠纷；缺乏进行开发建设的外部监督机制，不能有效监督公司的运营易造成对外部环境的损害。
第三，“股份合作化”，集体开发利用。现在大多数的塌陷地的主要区域是农村的土地，按照农村土地的集体所有制条件下，塌陷地的开发利用主体可以以农村集体作为开发利用的主体。地方政府牵头，以塌陷地所在地的各个集体为主体进行开发建设。优越性：可以实现失地农民的再就业，带动地方经济的发展；实现地方经济特色，实现了地方特色，改变了地方的外在面貌。弊端：“单打独斗”的经营模式不能实现规模效益；规模小、资金实力弱，无法承担起较大规模的开发利用。
(2)创新治理模式，引入塌陷地治理的“虚拟组织”。虚拟组织模式是可以在较短时间内集聚组织活动所需人力、物力和财力的一种有效方式。组织内的合作伙伴以自身所具备优势技术，参与某一项目的共同开发、共同分担费用并共享技术，以最终完成某一项既定项目为目标。项目结束时虚拟组织即解体，一旦有新项目需求，则又开始寻找新的合作伙伴组成新的虚拟企业。
引入独立的外部虚拟组织，以组织内某一或一些需求为主要服务目标。煤矿塌陷地治理需要在资金、技术等方面的共同作用下才能实现利用效益。因此，对于政府或者煤矿企业可以采用“虚拟企业”的方式，主要是以某一塌陷地治理工程为纽带，以短时期内的组织组成形式来吸收外部的智力、技术支持，并可以通过煤矿企业与其他企业合资开发的形式来获得外部资金、技术和服务的支持。
3 塌陷地集约化利用实现的因素
(1)塌陷地集约化利用的资本来源。塌陷地集约化利用所需资金可以以银行贷款、政府债券募集的资金以及塌陷地经营主体间的互相参股等形式的作为资本来源。同时，作为农村土地所有者的农村集体也可以充分发挥作用，主要是通过对失地农民补偿款的部分资金作为涉及本集体土地塌陷的开发治理资金，集体可以将涉及集体成员的资金作为塌陷地开发利用的原始股份，既可以增加集体成员就业，又可以有效增强集体实力。
(2)保护好塌陷地域的生态环境。在原有旅游业和塌陷地新兴产业的基础上，旅游业与其他产业之间实现相互渗透、相互结合，逐步推动旅游产业链的延伸，以旅游业为主的新的产业结构将会逐渐代替煤矿塌陷地原有的以农业和工矿业为主的产业结构，成为当地主体经济结构，推进资源型城市的转型，实现产业结构的优化和升级。为塌陷地的治理研究以及煤矿资源枯竭城市的产业转型提供了一条崭新的思路。
(3)以人为本，切实保护好失地农民的利益。积极拓宽失地农民就业安置途径，在货币补偿的同时，积极探索用工安置、留地安置、土地使用权作价入股安置等方式，要尽快建立失地农民养老保险金制度，从根本上解决失地农民的长远生计问题。抓住当前煤炭需求旺盛、煤炭行业看好、煤炭企业资金实力相对较强的机遇，不失时机地把这一保障体系建立起来。
(4)政府角色的定位。一方面，政府可以为塌陷地开发的企业提供政策等方面支持。塌陷地治理，主导权在政府，进行包括旅游业开发等集约化塌陷地利用是政府较好地行使权力、履行治理义务的体现；同时，通过积极向国家申请旅游开发、第三产业兴农和生态建设项目，从项目建设层面积极寻求国家立项，争取国家相关政策的支持。另一方面，政府可以在企业经营与促进失地农民就业及农村集体间的关系起到协调作用。进行专门培训与再教育，为失地农民进行在集约化经营基础上的、所需要的生存技能提供服务。
4 讨论与结论
安徽省阜阳市颍上县迪沟镇的以旅游为载体的塌陷地治理模式，即通过对塌陷地的生态恢复为旅游业的发展提供了重要基础，同时又通过发展旅游业为塌陷地的治理提供了重要的资金来源、政策和群众支持，为塌陷地的进一步治理提供重要保证的塌陷地集约化的土地利用是典型的发展范例。
煤矿塌陷地集约化利用的实现是一项任重道远的复杂的系统工程，需要不断的模式摸索。要充分考虑政治、经济、社会和环境等各个方面的因素，才能实现对塌陷地的生态恢复和资源的合理利用。因此，在以吸引各类产业促进塌陷地治理的同时，要根据塌陷地自身的资源优势，寻找到具有促进自身发展的道路与增长方式，只有这样才能真正实现塌陷地产业和地方经济的长远发展。
［作者简介］储凡乐(1985―)，男，山东兖州人，江苏省南京市河海大学公共管理学院土地资源管理专业2009级硕士研究生，研究方向：土地经济与管理。