金融支持城镇公共基础设施建设研究

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摘 要：我国在城镇化建设中，由于地方财政资金不足，城镇公共基础设施建设对金融的依赖性很高，当前主要是通过政府融资平台向银行借款。这种高度依赖性也反映了金融支持城镇公共基础设施建设的客观必要性。基础设施建设是城镇化建设的基础，是城镇化建设是否成功的关键因素。在推进城镇化建设中，应完善金融服务城镇公共基础设施建设法规，增强政策性金融的支持作用，拓宽融资渠道，积极吸引民间资本进入基础设施建设。

关 键 词：城镇化；基础设施建设；金融服务

中图分类号：F830.1 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）03-0032-04

斯蒂格列茨（2010）把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素，认为城镇化是中国在新世纪的第一大挑战。城镇化是衡量一国和地区发展现代化水平的重要标志，城镇化建设能有效促进资源、人口的集聚，而资源人口的集聚有助于专业化分工，促进经济增长。从微观角度看，城镇化建设可以有效改变农民收入结构、提高农民消费水平、改善农民生活质量。从宏观角度看，城镇化建设通过对基础设施、产业结构、支柱产业、经济文化等方面的建设，会带动投资、消费、就业，促进地区产业结构升级，带动自身和其他地区的经济发展。基础设施建设是城镇化建设的基础，是城镇化建设是否成功的关键因素。由于地方财政资金不足，当前城镇公共基础设施建设对金融的依赖性很高，这种高度依赖性也反映了金融支持城镇公共基础设施建设的客观必要性。本文主要分析我国金融支持城镇公共基础设施建设中存在的问题及解决办法。

一、文献综述

1. 城镇化建设方面的相关研究。 国内外学者就城镇化问题作了诸多研究。Cazzavillan利用1957～1987年欧洲12个国家的面板数据， 采用固定效应方法检验了基础设施与经济增长之间的关系， 发现基础设施对经济增长具有显著的促进作用，其影响弹性为0.25。[1] 李通屏和成金华使用1980～2004年我国30个省份的截面数据计量回归，发现投资相对于城镇化率的弹性系数是1.97， 即每增加1万城市人口会带动全社会固定资产投资增加1.97亿元。 [2] 王建使用2003～2008年的数据进行估算，每增加一个城市人口大约会引致50万元的城镇固定资产投资。 [3] 刘生龙和胡鞍钢（2010）利用中国28个省市地区1987～2007年的数据检验了交通基础设施对经济增长的影响， 研究结果表明基础设施对我国经济增长具有积极正向影响。[4] 张光南等运用中国1998～2005年的制造业数据， 实证结果显示基础设施显著降低了10个制造业行业中的企业平均成本。 [5] 另外， 刘生龙和胡鞍钢还考察了信息基础设施对经济的影响， 结论证明信息基础设施建设对我国经济增长均有显著的溢出效应。[6] 王永进等学者从理论上探讨了基础设施影响出口技术复杂度的微观机制， 并采用跨国面板数据做进一步的实证检验， 发现基础设施有助于提高各国的出口技术复杂程度。[7] 盛丹等人发现基础设施的建设对我国企业的出口决策和出口数量具有显著的促进作用。 [8]

2. 金融服务城镇化建设的相关研究。 城镇化建设是经济自发的产物，但又非完全依靠市场力量就可以快速实现，因此国内外学者就如何加快城镇化建设做了大量研究。Diaconis（1993）研究发现欧洲各个国家的城市化进程中往往伴随着城市交通的发展， 而城市交通的发展， 需要大量资金投入作为基础。城市金融系统提供了城市交通发展需要的大量资金， 所以金融发展实际上促进了城市化的发展。Tarski（1997）认为城市化进程中存在大量的城市基础设施的融资、 城市住房融资行为。Kyung-Hwan Kim（1997）的研究也发现在城市化进程中，金融发展对房地产投资和基础设施建设的大力发展起到了至关重要的作用。Derriennic（2003）用美国西部的俄勒冈州、加利福尼亚州、内华达州、华盛顿地区等的具体数据，构建了一个包含多状态分支效应的离散选择模型，模型的估计结果肯定了金融发展、城市土地资源、规章等因素对城市化发展具有显著的正向作用。Cho，Wu，and Boggess（2003）以美国五个州为例，利用一个多叉分支的选择模型评估城市化水平、土地使用规章制度以及金融发展之间的相互作用程度，结论认为城市化进程中金融发展对土地投资与开发具有积极影响。 国内学者对我国金融服务城镇化基础设施建设也做了多方面的研究。 胡斌（2002）的研究认为政策性金融是支持城市基础设施建设的有效手段， 并提出通过加大投融资体制改革力度解决资金短缺， 增强政策性金融对我国城镇建设的支持作用。汪婷婷，江曙霞（2010）从农村城市化资金供给和需求方面入手，探讨了民间金融的制度安排，为民间金融支持城镇公共基础设施建设提供了极有价值的参考。

二、 我国金融服务支持城镇化基础设施建设现状

在当前我国制度安排下，地方政府是城镇化建设的主要推动者和实施者，但受地方财力的制约，地方政府通过各种方式筹集城镇化基础设施建设所需的巨额资金，从而形成了较大规模的地方政府债务（见表1）。从目前看，地方政府城镇化建设资金主要来源于银行贷款，其他融资渠道少，并且规模较小。从金融支持城镇化建设的具体渠道看， 主要有以下三类：

1. 政府投融资平台。投融资平台是地方政府为增强自身投融资能力绕过地方政府不得直接举借债务的法律规定，通过成立集融资、建设和经营、债务偿还为一体的投融资公司，来解决地方基础设施和公共项目建设的资金问题。其实质是在现有制度安排下的一次勇敢的机构创新，在成立之初就有效缓解了地方基础设施建设的资金需求。 央行的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，我国各级地方政府投融资平台超过1万余家， 其中县级平台约占70%，国有商业银行和政策性银行是融资平台的主要资金供应主体。2011年3月银监会披露， 截至2010年11月末， 全国地方融资平台公司贷款余额9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%， 其中2.84万亿元已被剥离为一般商业贷款。 地方投融资平台融资主要依赖以银行信贷为主要渠道的间接融资，直接融资占比较低。据鹏元资信评估报道，截至2012年3月末，仅有399家投融资平台企业发行企业债券512支，金额累计为6712.5亿元。随着平台公司的快速发展和不规范运作，平台公司出现了严重的偿债危机，导致中央政府在2010年开始严格限制政府融资平台的设立，极大程度上抑制了城镇化建设资金的需求。

2. 地方政府债券。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。1993年， 地方政府自行发债的行为被中央政府制止，1995年颁布的《中华人民共和国预算法》中第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。2008年为应对国际金融危机，在现行预算法基础上对其突破， 由中央财政地方政府发行债券。2009年、2010年和2011年， 中央发行地方政府债券累计6000亿元，募集资金主要由地方政府用于中央投资公益性建设项目的地方配套。 另外，2011年10月，中央政府批准了上海、深圳、广东和浙江四个地区自主发行地方债券，截至2012年上半年四个地区已经发行地方政府债券518亿元人民币。

3. 信托资金。 信托是地方政府用于基础设施建设项目融资的又一渠道。2002年7月18日我国《信托投资公司资金信托业务管理暂行办法》生效之日，爱建公司向社会推出了“外环隧道项目资金信托计划”，开启了我国首个基础设施资金信托计划。2009年初中国银监会下发的《关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》，要求信托公司重点支持民生工程、生态环境建设、重大基础设施建设，对符合条件的信托公司，其集合信托贷款占信托计划实收余额的上限在2009年内由30%放宽为50%。该文件推动了以“政信合作”为代表的基础设施类信托业务在2009年首季的大规模发行。中国信托业协会的数据显示，截至2011年12月31日，我国信托资产规模达48114.38亿元，其中投向基础产业的信托资金余额为1.02万亿元。

三、 我国金融服务城镇化基础设施建设的问题

1. 基础设施建设资金供求矛盾突出。 在城镇化进程中，基础设施是现代经济生活顺利运转需要的基础配置，因此满足城镇公共基础设施建设资金是金融服务城镇化建设最基本的要求。只有当基础设施建设方面的金融需求得到较好的满足， 使城镇地区的生产生活条件得到明显的改善， 具备现代城镇经济发展所必须的基础条件， 城镇化进程才可能顺利推进。有学者测算2万人的小城镇规模，基础设施建设人均约需资金1万元， 建设1万个这样的小城镇共需资金2万亿元； 若同时解决3亿人的住宅问题，又需资金约4万亿元。按照15年的建设周期，两项合计平均每年也需投入资金4000亿元。如此巨额的资金需求，仅仅依靠政府财政投入无法满足，巨大的资金缺口导致城镇化难以深入推进。另外，城镇地区的基础设施在日常使用过程中还需要维护，维护费用需要足够的资金投入。 对于处于城镇化初期阶段的地区，由于经济结构尚未转型，仅依靠财政收入难以满足基础设施建设和维护所需要的巨额资金。另外，当前我国资本市场在支持地方基础设施建设方面相对滞后，在公共设施融资中的作用有限，城镇公共基础设施建设资金长期处于难以满足状态。

2. 城镇化基础设施建设供给主体单一。 基础设施属于公共产品，并且具有较强的正外部性，是支撑经济生活顺利运转的基础。 基础设施项目按照有无现金流收益可以分为两类：一类是没有任何收益，诸如公路、城市景观、民生设施等，这些项目作为城镇的必需品需要大量建设资金， 但这类项目由于没有持续的资金流而无法按照市场化运营，造成其供给和管理存在严重不足的现象。 另一类是有稳定现金流收益，诸如水、电、气、通信等项目，这类项目需要各类经济主体支付使用费用， 其运营可以按照市场化进行操作。 当前我国基础设施建设长期基本上实行的是政府单一管理体制， 基础设施建设资金的筹措、使用和管理全部由政府包揽，并未按照基础设施项目的特点进行分类。地方政府财力有限，尤其是中小城镇地区的政府收入来源有限， 难以满足城镇公共基础设施建设所需的巨额资金， 导致城镇化建设难以深入推进。

3. 基础设施融资渠道主要依靠银行信贷。目前，我国基础设施建设资金主要依赖财政资金以及以政府信用向国家开发银行、商业银行借款来进行融资，而银行信贷资金的供给受国家宏观调控政策的影响较大，影响基础设施建设的稳定推进。我国政策规定商业银行不能直接向地方政府贷款， 同时限制地方政府自行发行地方债券， 导致地方政府只有通过创建政府投融资平台向金融机构获取信贷资金用于城镇公共基础设施建设。2008年国际金融危机爆发后，为了刺激内需保证经济增长，我国实施了积极的财政政策。在此背景下，我国地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。由于最初设立的投融资平台没有区分项目是否具有盈利性，导致大部分没有稳定收益流的基础设施项目也通过地方政府投融资平台募集资金。地方政府投融资平台的混乱发展，导致银行信贷风险激增，不仅不利于城镇公共基础设施建设的可持续发展，还会影响经济的稳定。尽管中央政府出台了相应政策，禁止没有收益的公共项目继续通过投融资平台获取银行信贷资金，但由于基础设施建设和回报的长周期特点，以及融资平台公司资产负债率的不断增高，过度依赖政府信用维持的间接融资模式同样容易造成违约风险。

4. 商业银行市场定位导致中小城镇公共基础设施金融服务缺失。我国中小城镇公共基础设施建设资金不足，金融服务缺失现象较为显著。国有商业银行市场化改革导致在中小城镇和农村区域网点数量大幅减少，而将经营重点集中于大中型城市，导致小城市和农村区域金融广度和深度都明显低于大中型城市，部分农村地区甚至没有金融机构网点。国有商业银行在中小城镇和农村区域的经营网点主要为二级支行，其贷款权集中于上级行，在当地的金融业务主要以吸收居民储蓄存款为主。国有商业银行在这些区域的存贷差长期保持较高比例，资金外流现象严重。城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农信社等中小金融机构属地经营，是当地金融服务主要供给方。但这些金融机构提供的产品种类和规模都与城镇公共基础设施建设需求甚远，它们主要提供传统信贷业务，金融创新意识薄弱，表外业务发展缓慢，难以满足城镇化建设进程中产生的各类金融需求。这些中小商业银行信贷资金来源主要是吸收当地居民储蓄存款，一方面受自身经营规模限制，无力承担基础设施建设所需的巨额和长期资金需求；另一方面，由其作为当地基础设施建设资金的供给主力也容易导致期限不匹配和流动性风险。

四、政策建议

1. 完善金融服务城镇公共基础设施建设法规。目前，我国尚无有关金融服务基础设施建设或城镇公共基础设施建设的法规，导致金融行业支持城镇公共基础设施项目建设市场缺乏指引。因此，应完善金融服务城镇公共基础设施建设方面的立法工作，明确参与各方的权责利，尤其是对规划、融资、投资、建设、运营各环节进行明细规定，对利润分成、日常经营、后期维护等予以透明化运作，同时界定政府、金融机构、民间投资者的权利和义务。

2. 增强政策性金融的支持作用。 政策性金融机构基于国家信用和服务国家战略宗旨而成立， 担当政府与市场之间的沟通桥梁， 按政策导向性与商业可持续性并重原则，以市场化服务为手段，主要解决商业性金融难以完成的瓶颈领域问题， 是实现国家经济政治战略目标的重要载体和金融工具。 诸如城市道路、城市景观、桥梁防洪排涝设施建设项目等纯公益性项目，由于没有任何的收益回报，因此依靠银行信贷、资产证券化或者BOT等市场化运营方式将无法支持这些项目的建设。 这些项目的资金应以政府财政投入为主，政策性金融支持为辅。在地方政府财力资金难以完全满足建设之需的情况下， 政策性金融应对这些没有任何资金回报的基础设施项目予以大力支持，通过低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、优先贷款等方式， 改善基础设施建设项目过程中的商业信贷紧张状况，弥补市场空缺。

3. 积极吸引民间资本进入基础设施建设。 民间资本是市场中最具活力的资本形式之一， 可以积极引导民间资本流向那些有收益来源的基础设施项目，发挥民间资本建设城镇公共基础设施的作用。在国外， 民间资本承担城镇公共基础设施建设的方式有如下几类：第一，基础设施项目直接向市场开放，政府在基础设施融资和建设方面完全退出， 只为承担基础设施建设的民间资本提供优惠政策。 诸如建立私营投资发展基金， 对个体私营单位投资担保或贷款贴息， 从而鼓励民间资本参与基础设施建设， 放开对个体私营单位投资城市基础设施的限制。第二， 地方政府将一部分基础设施建设项目的经营权转让给民间资本， 将资金引入城市基础设施建设之中，盘活原有城市建设资产，加快变现，从而实现资产在流动中增值的循环发展。第三，地方政府和民间资本按照入股方式共同完成基础设施项目建设， 政府制定民间资本参与基础设施项目建设的基本原则， 给私人资本提供参与机会。

4. 运用多元化的融资渠道筹集基础设施建设资金。 对于城镇化基础设施建设， 应根据项目是否具有收益确定融资渠道。 对于有稳定收入回报的基础设施项目，可以通过商业银行信贷、市政债券、BOT、资产证券化、长期建设债券、基础设施建设基金等市场化的运营方式募集建设资金， 通过市场化运营的方式和手段建设基础设施。对于没有收入回报的基础设施项目，应通过政府财政拨款、政策性金融、社会捐赠等方式筹集建设资金。

参考文献：

[1]Cazzavillan，G. . Public Spending，Endogenous Growth and Endogenous Fluctuations. Working Paper，University of Cenice，1993.

[2]李通屏，成金华. 城市化驱动投资与消费效应研究[J]. 中国人口科学，2005（5）：69.

[3]王建. 城市化是中国经济走出低谷和长期发展的惟一出路[N]. 第一财经日报，2009-04-29.

[4]刘生龙，胡鞍钢. 基础设施的外部性在中国的检验：1988-2007[J]. 经济研究，2006（12）.

[5]张光南，朱宏佳，陈广汉. 基础设施对中国制造业企业生产成本和投入要素的影响――基于中国1998-2005年27个制造业行业企业的面板数据分析[J]. 统计研究，2010（6）.

[6]刘生龙，胡鞍钢. 交通基础设施与经济增长：中国区域差距的视角[J]. 中国工业经济，2010（4）.

[7]王永进，盛丹，施炳展，李坤望. 基础设施如何提升了出口技术复杂度？[J]. 经济研究，2010（7）.

[8]盛丹，包群，王永进. 基础设施对中国企业出口行为的影响：“集约边际”还是“扩展边际”[J].世界经济，2011（1）.