后京都时代温室气体减排路径选择
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摘 要：从气候变化具有的全球公共物品及经济公共物品属性着手，分析了温室气体减排作为公共物品问题所面临的两大难题以及自身所存在的特殊性。针对议定书的减排方式、减排效果及实施中面临的主要困难，提出了数量法背景下适时引入价格法以确定减排量，发达国家与发展中国家共同承担减排责任，引入市场竞争以提高监管效率。
关键词：京都议定书；温室气体；减排标准；责任分配
中图分类号：X321 文献标识码：A
减缓温室气体排放有助于促进气候的稳定，不仅是对过去破坏行为的补偿，更能够带来长远的收益。《京都议定书》作为应对气候变化的第一个具有约束力的国际协议，缔约国对2008-2012年的温室气体排放种类、减排标准和进度做了承诺，对于减缓温室气体排放起到了一定的积极作用。《京都议定书》即将度过其预算周期，其到底在多大程度上对气候变化起到了控制作用，新的预算周期中又将如何选择温室气体减排的路径，将成为不得不思考的问题。
1、温室气体减排的属性
温室气体的排放种类和排放数量是影响气候变化的重要因素，常作为监测气候变化的重要指标，把握气候变化的属性对于顺利减排意义重大。气候变化首先是全球公共物品，气候变化是所有国家行为活动综合效应的结果，全球各个国家甚至各个家庭都会受到气候变化的影响。全球公共物品又可以具体的区分为经济公共物品与焦点公共物品，主要的区别在于焦点公共物品更容易获得一致同意的协议而经济公共物品则难以量化。在这一层面上，气候变化又可以界定为经济公共物品，因为气候变化是全球各个国家行为活动的长期影响和综合反映，投入成本和收益很难具体的衡量。通过温室气体减排来调节气候变化，需要解决气候变化属性所带来的两个难点，即如何突破气候变化的全球公共性以形成行动力，以及如何将温室气体减排的标准进行量化。温室气体减排的控制就必须考虑到经济公共物品的特性，将全球公共物品的公共责任转化为参与国或者缔约国的内部责任，即责任内化，并且采取相对容易操作和衡量的指标监测执行的效果。
解决公共物品问题面临着适度联邦主义程度的确定和威斯特伐利亚困境两大难题[1]，这两大难题的存在，使得温室气体减排要经历复杂的协商与解决过程。适度联邦主义是指解决公共问题需要确定一个能够实现公共问题溢出效应内部化的政治层面，即在该政治层面以内，公共物品的外部性能够转化为该层面覆盖成员的内部利益。温室气体减排是全球性公共问题，任何一个地域或洲际都决定不了全球气候变化过程，使得温室气体减排的政治层面只能是全球范围。威斯特伐利亚困境是指任何一个国家有自主选择和自由决策的权力，未经该国同意，不得将义务和责任强加于该国。威斯特伐利亚困境决定了温室气体减排过程中，必须允许某些国家不愿意承担责任而只享受减排成果，不能通过强制性措施使得全球国家共同承担减排义务和责任，这也注定了温室气体减排进行国际谈判和协商的进程是极其缓慢的。
温室气体减排还具有其自身的特殊性，即减排的最终目的不是减少温室气体的排放量，而是气候和环境的改善。减少温室气体排放种类和数量是控制气候变化的重要方式，但气候变化受到温室气体排放的数量、种类、排放集中程度和排放时间等多个要素的共同作用。目前多数国家将减排致力于降低“量”，而没有从其最终结果考虑替代手段或者改善措施。因而，应当将气候和环境的改善作为决策的调整方向，将温室气体减排看作控制气候变化的重要手段，而不应视为唯一的衡量标准和测算指标。
2、《京都议定书》温室气体减排的方式和效果
《联合国气候变化框架公约（FCCC）》中提出控制排放温室气体，减少人为行动对气候的破坏，也确立了若干重大原则，具有总体上的指导意义，《京都议定书》正是在该公约的背景下提出的。然而，公约只是一个框架性的公约，把拟定落实公约目标与原则的具体措施的任务，留给了各缔约国的国内法或由缔约国未来再去谈判、制订。[2]《京都议定书》作为第一个具有强制约束力的执行国际气候减排义务的协议，对于推进各个国家间进行责任分担，共同应对气候变暖具有重要的意义。
2.1 《京都议定书》温室气体减排的方式
《京都议定书》的主体对减排原则和减排方式进行了全面的规定，并通过附件对温室气体的界定和相应国家的减排责任进行了补充，主要包括：（1）减排总量的限制：议定书按照相对值确定了减排总量，即按照1990年的国家温室气体排放量为基准，承诺国第一预算期的排放量将至少减少5%；（2）减排程度的计量：①选用历史基年法，确立了1990年为计量的基准年份，情况特殊的国家可以在符合议定书规定的情况下，申请确立其他年份为基准年或基准期；②共同而有区别的责任：所有缔约国共同承担减排责任，考虑到发展中国家的经济水平、社会条件及发达国家发展时对环境的破坏，第一预算期内发达国家承担较多的责任，并有义务对发展中国家提供减排所必须的资金、技术支持；③排放权可以进行交易：议定书允许国家之间为了顺利完成减排目标，就承担的减排量进行交易。[3]总体上看来，《京都议定书》主要从排放数量上对缔约国的减排责任做了约定，减排责任的划分实现共同而有区别的责任原则。
为了平衡年份之间的减排数量，《京都议定书》在第三条别规定了承诺期内排放量少于既定减排量的缔约国，可以要求将少排放的数量转入以后的预算期内。同时，《京都议定书》适当的顾及了部分国家排放量已经很低的事实，在附件B中规定了部分国家减排量与基准年相比大于100%，从而承认部分国家减排量已经达到相当低的水平，通过国家之间的减排分配平衡实现总体减排的目标。基准年的设定会造成减排责任分配的不公平，部分国家因在基准年的排放量少，形成较大的减排压力，有的国家（如俄罗斯）在基准年排放量特别高，其减排压力就较小。
2.2 《京都议定书》温室气体减排的效果分析
《京都议定书》订立之后，一些国家从国家形象、自身经济发展等多个角度出发，将温室气体减排转化为实际行动，起到了一定的效果。俄、日、英等国家通过立法、税收、产业政策等多种方式，贯彻履行了议定书中约定的减排任务。[4]《京都议定书》是全球为了应对气候变化而采取的集体行动，也是关注自身生存环境发展所迈出的重要一步，是不同国家之间携手合作以解决全球性气候问题的重要举措。在具体实施过程中，《京都议定书》也遭遇了许多阻力，限制了其在控制温室气体减排方面作用的发挥。
（1）美国的中途退出削弱了议定书的影响力度。美国于2001年3月28日宣布退出《京都议定书》，从而全球温室气体排放量高居首位的美国将不再受减排责任的约束。减排的收益远小于支出是美国退出的主要原因，美国论证得出达到预定的2010年7%的减排目标，可能需要耗费1060亿-1600亿美元的成本投入，该投入将是不减排可能面临损失的1.7至2.6倍[5]，执行减排任务还可能使生产力下降约1000亿-4000多亿美元，汽油、电力价格将会上升，产品成本也会增加。[6]显然，以经济利益为重的美国是不可能以自身的利益损失为代价，来推动温室减排以惠及其他国家的。温室气体减排效果的滞后性决定了其只能通过国际性缓慢的努力才能见效，美国单方索取又不承担相应的责任的行为在引起其他国家不满的同时，也给其他国家一个暗示，即完全可以从自身利益出发，不必要损害自身利益以维护共同享有的公共利益。
（2）议定书约定的减排任务所能覆盖的比重较低。即使约定的减排任务全部实现，所能够覆盖的减排量占全球排放量的比重也不大。执行机制最完善也最可能完成减排任务的欧盟只占全球排放量的8%，截至2002年议定书覆盖的减排任务即使全部实现，也只占全球排放量的30%。[1]两个最大的排放国为美国和中国，美国选择退出，中国为发展中国家暂不承担第一承诺期的责任，因而温室气体最大的两个排放国都不承担减排的压力。议定书的谈判过程是协调气候系统与经济和社会发展之间矛盾的过程，发展中国家强调历史责任的公平，发达国家则专注于现实行动的效率，利益的博弈使得减排义务的分配难以顺利进行。[7]《京都议定书》的第一承诺期为2012年，为了第二期的责任分配已经展开了缓慢又艰难的谈判，具体能够覆盖多少仍然是个疑问。假定在理想的情况下，忽略腐败、监管的无效率等问题，即使缔约国完全实现了其预定的目标，较低的覆盖率对于温室气体的排放量仍然没有太大的改观。
（3）共同而有区别的责任原则增加了协调成本。共同而有区别的责任正是基于相对公平的基点而提出的，发展中国家暂时被排除在第一承诺期的减排责任之外，考虑到了发展中国家经济发展的需求，同时也是对发达国家以环境为代价事先发展的相应惩罚。发达国家在早期的发展中，以环境为代价获得了经济增长，理应承担更多的减排责任，让发展中国家为发达国家破坏式发展的行为方式买单是不公平的。[8]共同而有区别的责任原则有其公平与合理性，却也为后期决策的制定增加了协调成本。第一预算期主要由发达国家承担减排责任，随着减排行动的展开，遵守减排承诺的成本会不断累加，而减排的收益却因滞后性难以在短时间内体现，从而执行议定书的时间越长，减排国家的不公平感会越大。从成本—收益的主体来看，成本的投入主要由负有减排义务的缔约方承担（主要为发达国家），而收益则是所有国家共享的，不管是未做减排努力的发展中国家还是未受议定书约束的国家都能享有减排所获得的收益。[9]成本的单方面付出和收益的共享性使得承担减排责任的发达国家感觉不公平，时间的推移又将扩大成本收入比，更消减了发达国家减排的积极性。不断协商确定各方责任的过程会耗费巨大的协调成本，以少部分国家的努力使得所有国家受益，推动过程产生了相当大的协调成本。
（4）采用数量法和历史基年法确定减排标准缺乏应变性。《京都议定书》对减排标准的确立选用了数量法作为标准，即通过温室气体的排放数量来衡量不同国家的减排努力程度和减排效果。数量法有其特有的优点，其标准明确，量化与测量简单。然而，温室气体减排的最终目标是气候与环境的改善，量化后的温室气体减排容易与初始的经济或政策目标相背离。通过历史基年法确定的减排标准，对于基准年高的减排国家或者碳能消费高的国家（如英国、俄国、乌克兰等）是一种奖励，而对于减排效率已经很高的国家（如瑞典等）则可以看作一种惩罚。[1]以历史基年的排放量确定减排的标准，面临着应对变化能力差，再一次协调困难，难以考虑到技术升级、计量方式变化、税收补贴导向等因素的实际影响。
3、后《京都议定书》时期应对温室气体减排的路径探讨
温室气体减排所具有的公共性、收益出现的滞后性，以及解决公共物品所面临的找到“适度联邦主义”的程度及威斯特伐利亚困境两大难题，使得全球合作推进减排的进程相当缓慢。《京都议定书》已经有了一定影响力和作用效果的前提下，另起炉灶重新设立一个新的国际条约来取代《京都议定书》的约束作用是费时费力的。特别是第一承诺期即将结束，在短暂时间内重新缔造更为科学的合作方式将产生巨大的成本。后京都时代，至少在第二承诺期尚未达成一致意见的现在，对《京都议定书》进行改良而不是摒弃似乎更符合政策渐变的要求。
3.1 关于减排量的确立：历史基年法背景下适时引入价格法
《京都议定书》采用的是历史基年法进行减排量的衡量，选取历史上某一年如1990年，以基年的排放量作为减排量衡量的基准，依前所述，数量法容易使行动方向更关注于排放数量而忽略了减排最终目的是改善气候和环境。数量法和价格法的主要区别是排放水平的确立方式。数量法中，排放水平是可以直接确立的，按照历史基年的排放水平，按照既定比例确定出减排标准，不同国家间可以将数量限额相互转让。价格法中，排放水平是由对碳排放征税或者罚款的水平间接决定的，通过确立协调好的价格、税收、费用等方式促使不同主体间的协作，较为成熟的运用案例为欧盟采用的协调税收以及国际贸易中采用的协调关税等。价格法通过制定合适的零碳税（自然基数），能够减少加入时间不同而带来的减排标准差距，从碳约束中获得高效协调作用。价格法存在的问题是必须采用科学的方式确定碳税率，使之能够起到控制碳排放的调控作用，又不至于影响政策的稳定性。
既然《京都议定书》已经选择了数量法作为评估的工具，价格法或许会有更好的调控作用，不过在短时间内将整套体系的计量方法全部更换也是有巨大成本的。与其大费周章的进行新一轮的利益博弈，不如在《京都议定书》第一承诺期即将结束的现在适当的引入价格法进行调控，或者在利益内化共同体内部（比如欧盟内部）进行价格法调控，发挥价格法调控内部利益的优势作用。当价格法的应用机制成熟了或者在国际范围内有条件实施的时候，再尝试将价格法引入温室气体减排的责任确定中。
3.2 责任承担方面：维持以国家为减排单位，发达国家与发展中国家共同承担
减排责任的分配决定了不同国家的投入和收益，关乎其切身利益，所以制定出符合社会正义要求的减排责任分配并得到尽量多的国家认可是进行温室气体减排的首要步骤。有学者提出了三个世界的碳减排构想，第一世界的发达国家保持深度减排，第二世界的发展中国家，特别是其中较为强大的国家逐步承担减排义务，第三世界的不发达国家积极自愿的贡献减排力量，见表-1。[10]不同程度的减排任务不仅能够使得发展中国家及最不发达国家暂时接受转移支付，集中力量寻求经济的发展，而且体现了发达国家对其以破坏环境为代价带来的早期经济发展所应该承担的责任。
温室气体减排的责任划定指标除了以国家为基本单位进行分配外，还包括其他的计量方式，较具竞争力的是以人口为基础的分配方式。人口平等份额是指以人口而不是国家作为减排单位，按照人口数量平均的分配减排任务，地球上每个居民都平等的享有排放权力和减排义务。人均平等份额虽然容易解释公平的问题，但是在普遍以国家为承载单位的国际协议下，引入人均平等份额将引发新一轮的利益争夺战。经济较为不发达的国家人口相对较多，人均占有的资源也相对较少，以人均平等份额作为责任划定指标不利于经济较不发达国家的发展。此外，人口是动态值，而国家作为行政区划具有相对稳定性，就温室气体减排这一全球公共问题来说，以人口进行责任分配不利于政策的长期贯彻执行。
国际协议的制定中，主体间不断进行利益博弈，以使责任的承担更利于自己，这也导致协议达成的过程缓慢而艰难。议定书既已确立的共同而有区别的责任原则是从历史维度上维护了公平与正义，是发达国家对耗费化石燃料求利益发展方式的适度惩罚，按照“污染者付费”原则发达国家也理应承担较多的减排责任。发展中国家的经济条件和生产力水平有限，决定了其没有足够的经济实力和技术条件独立的承担减排责任，需要暂时接受发达国家的转移支付，咱不承担减排义务绝不意味着发展中国家不具有减排的责任。
后京都时代，共同而有区别的责任原则引发了双方的分歧，发达国家更专注于责任的共同性，而发展中国家则更强调责任的区别性。[11]发展中国家，特别是较发达的发展中国家所应当承担的义务也成为后京都时代谈判的焦点。[12]继续坚持共同而有区别的责任，能够吸引更多的发展中国家的加入，发展中国家减排能力的提高将极大的扩大议定书的覆盖范围和影响力。为了使议定书能够顺利的延续下去，发展中国家，特别是较为发达的发展中国家也有必要主动的承担一定的减排责任，不仅促进发达国家在更长远的时间内平衡其收益和支出，也体现了发展中国家的社会责任，促进全球合力进行温室气体减排的效果更为明显。
3.3 关于维持机制的完善：引入市场竞争
减排责任分配完后，面临的问题是如何进行责任约束，在规定的时间结束后如何监测责任主体是否实现了相应的减排责任，采取的实现方式是否可行及实现效率等，对责任进行约束所需的维持机制可以从过程的监督、成果的审查及奖惩等方面展开。议定书原本确立了以减排为目标，以直接减排与增加碳汇的二元机制为路径，但对碳汇机制实施效果产生质疑的研究报告使得减排路径有向直接减排单一机制转化的趋势。[13]沿用议定书既定的模式并加以完善发展后京都时代多数国家的选择。在现有的维持机制基础上进行改良，以更为严密的机制防范原有的漏洞，能够促使减排政策顺利的执行。
为了能够增强缔约国之间的交流，体现减排任务机制的弹性化，《京都议定书》允许进行减排量交易。从表面上来看，减排量交易能够提高减排效率，促进减排效果的完成。从实际操作来看，只有在监管完善的情况下，才能实现通过减排量交易来减排，否则减排交易之后，买方监管有效率而卖方的监督无效，交易计划将使得表面上的排放总量下降，而监管无效率会助长全球的排放水平。减排量在事实上未曾交割，监管不到位或者监管的方式不同容易引发类似的漏洞。引入价格法及市场机制，能够通过价格的协调实现对未完成减排任务主体的惩罚，通过经济手段发挥缔约国自身的能动性。
此外，通过革新生产技术和产业转型优化，将能够从传统的环境依赖型向科技创新性转换，引入市场竞争以加强监督将比个人和企业的自愿行动更有效。[14]建立合理的碳交易约束机制，能够以最小的社会成本实现经济与环保事业的同步发展。[15]运用市场机制解决温室气体排放问题，能够通过市场的调控减少监督成本，促进缔约国内部之间的相互监督，提高减排效率。由此可见，单纯的运用数量法进行减排量的维持是不够的，应该适当辅以价格法，利用价格的调控机制推动整体监管的效率提升。
4、结论
后京都时代，在全球范围内进行温室气体减排面临着路径的重新选择。减排量的确立上，《京都议定书》的历史基年法难以适应不断变化和发展的国际环境，在数量法的基础上适时引入价格法以方便减排义务的确立及衡量，使减排更直接的服务于气候和环境的改善，而不只是减少排放量。责任承担方面，延续共同而有区别的责任原则是合理的，但发展中国家特别是较为强大的发展中国家有必要承担更多的减排责任，发达国家有必要对不发达国家进行一定的转移支付，使不发达国家形成独立减排的能力。维持机制方面，监管与成果审查的低效率使得减排量的交易未曾实现真正交割，减排技术的变化使得原有的数量法难以覆盖行业补贴等新型的减排方式，引入市场竞争机制，通过价格的调节实现对缔约国的监督、惩罚与制约，能够有效提高监管效率，更好地实现减排效果。
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