预算绩效问责制度理论基础探究
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【摘要】预算绩效问责制度，以绩效为考核标准，进行相关责任追究，然而，预算绩效问制度，重点不在于问责，而在于起到更好的督促作用。本文从委托―理论、行政伦理理论、X-效率理论入手论述了预算绩效问责制度建立的理论基础。
【关键词】预算，绩效问责，委托，X-效率
一、预算绩效问制度的概念理解
绩效问责是以政府绩效水平为考察指标，启动相关问责程序，属于行政问责形式的一种。一方面体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待，一方面体现了预算部门对其资金支出行为及其效果所承担的责任。
绩效问责关注于官员的政绩和贡献，在绩效问责制下，政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任，无过并不能成为逃避责任的借口。绩效问责对政府工作人员提出了更高的要求，是对行政问责制的进一步深化和发展。
将绩效问责机制运用到预算管理上来可以使预算管理更加的行之有效，促使资源配置更加合理优化。
二、实行预算绩效问制度的理论支撑
1、委托―理论。委托理论是契约理论最重要的发展之一，在20世纪60年代末70年代初，对于阿罗―德布鲁的企业“黑匣子”理论，即企业被看成是一个“黑匣子”在预算约束下，吸收利用各种要素进行利润最大化的行为。这种说法忽视了企业中的信息不对称和激励机制问题。一些经济学家对“黑匣子”理论提出了疑问，进而深入企业内部关系，研究企业信息不对称和激励问题，即打开了企业这个“黑匣子”。委托―理论的重要任务就是研究，在存在利益冲突和信息不对称的环境下，如何利用激励机制设计最优契约使得人能更好的以委托人的利益为出发点行动。具体到预算管理机构，政府机构从公民处取得资金，接受了社会公众的，考虑社会公众的需求去安排支出，为公众提供所需要的公共产品、公共服务等。而在委托―机制中，由于“道德风险”和“逆向选择”问题的存在，委托方与方两者信息不一致，该项委托行为的效果缺少保障机制，或者说难以达到委托者的最终预期。
2、库珀―行政伦理理论。特里・L・库珀（Terry.L.Cooper） ，美国乃至西方行政伦理学领域的著名学者，美国的著名行政伦理学专家。在库珀看来，行政伦理的核心问题是行政责任，而造成行政伦理困境的根源是行政责任冲突。因此，为了使行政伦理得以落实，库珀认为应该整合内外控制机制， 进而形成一个支持负责任行政行为的环境。库珀认为，行政伦理的冲突是不可避免的，它涉及多方面，包括权利、 角色、利益等冲突，解决这些冲突的主要方式就是通过内部控制和外部控制两部分。相对地产生主观责任与客观责任，客观责任与外部强加有关 ，它源自于法律、组织机构以及社会等对相关行政人员的角色期待。而主观责任是在社会化过程中产生的，库珀指出主观责任是“根植于我们自己对忠诚、良心、认同的信仰。履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映，该职业道德是通过个人的经历而建立起来的”。
关于内外两种控制方法，库珀从利和弊两个方面对两种控制方法进行了深入的分析。外部控制主要强调通过立法、规则、制度或是重新安排组织机构，从外部对行政人员进行监管与约束；外部控制的优点在于：为公共行政人员面临和解决伦理冲突和伦理困境设定了一些一般性的限制，外部控制为行政人员的自由裁量权提供了法律与制度上的底线，对超越公民授权限度之外的行政活动进行惩处：缺点是擅长解决一般性的问题，对具体问题缺乏明确性的指导，而且严格的外部控制可能会给组织带来紧张的气氛，使组织成员的积极性和创新性有所冲击，破坏成员之间应有的团结与协作。
内部控制则试图通过伦理训练来强化行政人员内心的价值观和伦理准则，使其在缺乏外部监督的情况下也能作出符合道德规范的行为。内化的价值观对于行政人员的影响更为持久和稳定价值观的相对性导致其在选择上很难达成共识。
对外部控制与内部控制在做了深入分析后，库珀意识到要使内部控制和外部控制共同发挥达到最大的功效，就要致力于外部控制与内部控制两者之间的平衡。
将绩效问责应用于预算管理过程中，加强对预算工作的行为问责加强了预算工作的外部监督，同时绩效概念的不断深入，对工作人员内心准则进行了强化，促进了内部控制与外部控制的平衡发展。
3、X-效率。X-效率是1966年由美国经济学家哈维・雷本斯坦（Leiben-Stein）提出的，论述企业生产的“黑匣子”理论，该理论只考虑了在一定约束下，生产过程中物质资料投入、使用技术、产出之间的关系，而并没有考虑到组织机构中人的行为目的。而事实上组织中人的目的和组织的目的是有差异的，企业的成本并没有达到最小化，存在着在不改变物质投入和技术水平的前提下，企业中的人的努力可以改变成本、改变产出。说明存在着与非配置效率的效率，非配置效率，即X-效率。
X-效率意在研究一种低效率或者无效率的产生原因，非市场配置，而是与企业的组织、人员动机有关的原因，导致的低效率。因此预算过程中实行绩效问责机制，在不改变组织机构程序的条件下能够强化工作人员的责任感，促使工作人员更有效率的完成工作，即提高了非配置效率方面的效率。
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