利益分化时代的城市社区管理体制创新研究

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摘 要：改革开放以来，市场经济的深入发展带来了社会利益格局的深刻转变，我国已经进入一个具有非均衡特征的利益分化时代，社会矛盾和社会冲突暗流涌动。在此背景下，通过创新社会管理体制、机制以实现利益协调与社会和谐就成为一项极为紧迫的任务。城市社区作为社会管理的重要战略空间，正成为社会管理体制改革与创新的重要载体，其在城市基层管理和社会稳定中发挥着日益重要的作用。从“议行合一”到“议行分设”作为地方政府社区管理体制改革的创新性探索，在实践中取得了明显的运作绩效，但要实现更高层级的社区组织管理和社区建设目标，还需要继续推进制度创新。

关键词：利益分化；城市社区管理；“居站分设”；体制创新

中图分类号：C912.83 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0023-04

改革开放以来，市场经济的深入发展推动中国进入一个利益分化的新时代，原有的社会利益结构逐渐解体，多元化的利益主体不断出现，利益关系格局持续变化调整。社会转型期固有的社会矛盾与新的利益冲突相交织所产生的叠加效应，使得社区在化解社会矛盾、实现社会整合方面的基础性作用凸显出来。

一、利益分化时代的基层社会管理困境

改革的实质是社会利益关系调整和重组的过程，30多年的市场化改革推动我国社会利益关系发生深刻转变，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。伴随着利益主体的日渐多元化，收入分配格局也呈现出明显多样性，不同利益主体之间收入分配差距不断加大。利益的地区性分化、行业性分化、集团性分化、阶层性分化与权力寻租、市场垄断等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交织，使得社会冲突加剧，并不断显性化。[1]利益冲突的加剧严重威胁着社会稳定。就目前我国的实际情况来看，社会的利益整合与利益协调滞后于社会利益分化。由于市场化改革推动的利益主体多元化基础上的利益分化非常迅速，原来的行政性利益整合机制和利益协调机制逐渐失去了其应有的功能和效果，而与市场经济相适应的新的利益整合与协调机制的构建刚刚起步，还处于探索阶段，无法充分发挥出其利益整合与协调的功能。因此，如何通过改革社会管理体制，探索一条有效的社会整合途径，以实现利益整合和社会稳定，就成为当前社会建设的实践指向。

目前我国基层社会管理体制还面临着很大问题，这主要表现为作为基层社会管理基础的街居体制面临的现实运作困境及其对于社区自治发展的严重制约。建国以后，我国建立了高度集中的计划经济体制，开始实行“单位制＋街居制”的管理模式。街居体制建立的一个重要历史条件是：绝大部分的城市社会成员被组织到各个单位组织中，街居制只是作为单位制的补充，对社会上少数单位组织以外的人员进行管理。随着经济体制改革的不断深化，单位体制解体，从单位剥离出来的政治行政职能、社会职能要由街居体系承接。此外，对于不断增加对其的“无单位归属人员”及外来人口，街居系统也要承担起相应的社会管理、社会服务等职责。尤其对于体制改革后的大量企业下岗人员，街居组织要加强对其的思想教育和管理工作，同时做好下岗职工再就业工作，以求实现维护社会稳定、加强社会整合的功能和目标，街居体系承载的职责逐渐增多。90年代以来，我国城市逐步发展健全了市、区、街道、居委会组成的城市管理体制，一般称之为“两级政府、三级管理、四级网络”。在这种体制下，街道逐渐成为城市社区管理的主体，在城市社会管理中发挥着越来越重要的作用。根据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处主要承担着办理上级政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见和要求这三项任务。如今，街居体系不仅承接了由单位剥离出来的职能，同时随着城市管理体制改革中管理重心的下移，原来实行“条条”管理的很多部门也将任务下放到街区，街道办事处在综合管理方面拥有了更多的权力，承担着诸如市场管理、园林绿化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社会治安、街道党建、指导社区居委会、社区精神文明建设活动等十几项管理任务，远远超过了其被规定的工作范围。行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。而市、区各职能部门布置的任务又纷繁交叉，“条块不分”，权责不明，导致街道办事处承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂。街道不堪重负，难以应付，只好把自己所承担的大量行政事务转嫁给受其“指导”的居民委员会，这实际上把居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，社区居委会原本的自治功能则相应弱化、虚化。

街居体系的职能虽然已经大大“超载”，但仍不能满足社会发展的需要，在实际政治运行中衍生出诸多问题，这主要表现在：其一，街道办事处作为城市基层政府的派出机关，代表政府行使行政管理职能，实际上已承担一级政府的责任，但是却没有被赋予相应的法定地位和权力，相应的职权为“条条”所分割。这导致街道办事处无法合理定位，其所承担的职责、扮演的角色与法律地位不符，造成职、责、权、利不统一，导致街道越位、错位、权能失衡等问题突出，这必然在实践中造成街道系统的行政功能与居委会自治功能的双重缺失。其二，基于目前的体制状况，一方面，街道办事处不可能深入社区整合居民的利益诉求，成为社区居民的代表；另一方面，街道办事处虽然全面负责社区建设与社区自治等管理事务，但由于其不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，因而不具有完整意义上的财权、人事权和直接管理社会的权力，只能受制于各职能部门的委托或充当上级政府与居民群众之间的中介组织的角色。有学者对街道办事处和政府各部门派出机构的关系进行了如下概括：“70年代以前，两者的关系基本是‘以条为主，块做配合’；80年代，是‘条块结合’；90年代的改革，其目的是要建立‘条专块统，以块为主’的权力格局。目的是使街道办事处成为有实权的一级政府组织或‘准政府组织’。” [2]这反映了街道在现行的行政管理体系中变动不居的尴尬处境，不利于其正常功能的发挥。其三，这种以街道办事处为主体、以居民委员会为依托的垂直模式，也削弱了社区居委会的自治功能。居委会出现了“角色错位”现象。突出表现在：居委会过多地承担政府的行政职能，客观上变成了街道办事处的下级行政机构。居委会的日常工作不是立足于社区自治、引导居民的社区参与，相反是接受政府委派的各项工作并接受政府的检查评比。[3]此外，街居体制面临的另一个普遍问题是，面对繁重的行政任务，街道办事处和居民委员会成员年龄老化、学历偏低，管理方式落伍，办事效率低下，不能适应新的社会情况。