西方休闲产业运行的福利取向及其启示
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内容摘要：相对于刚刚起步的我国休闲产业而言，西方国家的休闲产业运行体系已相对成熟和完善。基于对休闲权的共识及休闲产业福利属性的理解，西方国家政府认为有责任和义务去发展休闲产业，力求将社会福利思想融入到休闲产业运行的实践之中，以求实现公民休闲福利改善的目标，并逐渐形成宏观、中观、微观三个层级的休闲产业运行体系。
关键词：休闲产业 运行 福利 启示
近年来，国内休闲产业发展势头强劲，“休闲消费”已成为时下社会的热门词汇，而发展“休闲经济”也俨然成为地方实现旅游产业转型、发展壮大旅游经济的“法宝”之一。自工业革命始，西方休闲产业迄今已经有100多年的悠久历史，也形成了较为成熟的休闲学科体系。但直到20世纪70年代中期，休闲产业在西方一直被视为一种非经济型的产业，不管是学界还是业界，均少有“休闲消费”或“休闲经济”的提法。对公民“休闲权”的共识使西方国家更多地将“休闲”看成一种公共产品，力求让全民受益，也使得休闲产业运行带上了福利色彩，这不但直接推动了西方国家社会福利事业的发展，而且对社会选择、经济发展、文化认同等产生了广泛影响。
基于此，本文针对西方国家休闲产业运行历史和业态进行了全面系统的考察，对其所偏重的社会福利取向经验加以梳理，以期能为我国休闲产业的良性发展提供参考。
西方国家对休闲产业福利属性的认识
（一）对休闲权的理解与共识
西方国家对休闲产业福利属性的认识根源于对公民休闲权的理解与共识。虽然2000多年前的古希腊社会注重自由民的休闲，并将休闲看作生活的核心，但这种休闲带有明显的“有闲阶级”特色，尚未上升到公民休闲权的认识高度。在西方休闲发展史中，率先对公民休闲权利予以肯定的是16世纪英格兰的伊丽莎白女王，她在1585年废除了一项旨在禁止在礼拜天开展所有各种文体娱乐活动的清教徒法案，认为“人类享有休闲权”。随后，休闲作为一项人权逐渐纳入国家法制和公民福利的视野。1880年，马克思主义理论家和宣传家保尔・拉法格（Paul Lafargue）从学理上阐述了无产阶级与生俱来的休闲权，并号召无产阶级为每天工作3小时的目标而斗争。这种思想认识的转折直接推动了1886年美国20万产业工人大罢工，他们明确提出的“8小时工作、8小时教育、8小时休息”的“三八制”工作生活目标，意味着作为弱势群体的工人阶级对自身休闲权有了非常清醒的认识。1914年，美国议会通过“劳动保护法”对其予以肯定。1919年，国际工人联合会通过了“三八制”的工作日制。
此后，西方国家在休闲权问题上逐渐达成共识，并相继出台了系列国际性宣言或条款，如1948年联合国《世界人权宣言》中的第24条和第27条、1966年联合国《经济、社会和文化权利国际公约》中的第7条款、1989年《联合国儿童权利公约》中的第31条等，尤其是由世界休闲组织1970年拟定、2000年修订的《休闲》。这些宣言或条款的共同特征就是无条件地肯定每个人的休闲权利，而政府的责任就是确保公民休闲权的实现。虽然这些宣言或条款并不具备完全的法律权利性质，其“实施并非具有世界性，而主要是限于那些在资源上有条件执行的发达国家”（维尔著，李天元、徐虹译，2010），但是，这些宣言或条款的出台代表了西方国家对休闲权的认识高度，并为其休闲政策制定提供了有效的法理支持。
（二）对休闲产业福利属性的认识
由于休闲指向的多样性和休闲关联的复杂性，西方国家至今尚未在休闲概念上达成共识，人们一般从自由时间、心态、存在状态、活动等角度来理解休闲（杰弗瑞・戈比著，康筝译，2000）。但是，这并没妨碍西方国家对休闲产业福利属性的认识。一般认为，政府之所以介入休闲，其原因在于休闲乃是人的权利或需要，而政府的职责则是保护国民的权利，并确保国民的需要得到满足（维尔著，李天元、徐虹译）。因此，当人们越来越认识到娱乐作为日常生活中的一个重要组成部分时，政府就有责任去为所有人提供休闲，包括提供公园、游戏场、图书馆和室内娱乐中心（托马斯・古尔德、杰弗瑞・戈比著，成素梅等译，2000），从而改善国民的休闲福利。
实际上，从学理上而言，根据福利经济学和社会福利学的基本思想，现代公民福利不仅包括经济福利，而且包括政治福利和文化福利（胡象明，2002）。休闲属于文化福利的范畴，直接关系到广大人们生活质量的高低。当一项政策的实施或一种产业的运行能使至少一个人的生活质量得到改善时，休闲福利的“帕累托改进”效应就会发挥作用，并最终能从整体上实现“帕累托最优”目标。而休闲福利帕累托改进的可能性在于：每个人都有着不同程度的休闲需求，且这种需求会随着其自身生活质量的改善而逐渐走高；休闲产业运行可以借助科学的休闲政策、合理的休闲规划和完整的休闲服务供给而越发良好，这种建立在资源合理利用基础上的产业运行改善并不会使任何人情况变坏。
总而言之，正是基于对公民享有“休闲权”的共识和出于对休闲产业福利属性的偏重，西方国家政府才意识到有责任和义务去发展休闲产业，其产业运行才更多地打上了“公共产品”的烙印；并将产业目标诉诸于公民生活质量改善，而不单纯是经济效益的提升。
西方国家休闲产业福利取向的运行体系
（一）宏观政策层面：为公民休闲福利改善定基调
政策是一个国家产业运行的指南，一般将其划分为4种类型：分配型政策―使全体或大多数公民无差别地受益；再分配型政策―总体上以一部分人的利益为代价让另一部分人获益；宪法型政策―民主社会中严格规定的程序，例如选举法；管制型政策―控制社会成员的行为（Lowi，1972）。从西方国家实践历程来看，其休闲产业政策主要涉及分配型、再分配型和管制型3种，并旨在实现“使休闲的益处最大化，同时使休闲的消极影响最小化”（埃德加・杰克逊编，刘慧梅、刘晓杰译，2009）的政策目标。
在实践中，西方国家休闲产业政策的发展经历了漫长的过程。二战以前的工业革命时期，福特制盛行，人们的人格在高度合理化的工业组织规则面前日益变得扭曲。此时，政府的职责是消极接受人们对娱乐与休闲的需求，为了维持政权稳定而不得不接管民间娱乐项目、给私人慈善家提供资金支持等，其实质是以社会福利的形式对人们人格损失的一种补偿。
二战以后，随着各国经济的恢复和快速发展，人们对休闲的需求急剧增加，西方国家对休闲产业的发展策略亦由消极转向积极，开始实施《贝弗里奇报告》“惠及全体居民并实行全民的全面保障”的福利国家建设规划，将休闲看作是社会服务的一部分。此时，英国的休闲政策导向是全民享有体育和休闲，荷兰明确了体闲政策的福利性质定位，法国通过四项法律进一步降低劳动者的工作时间，西班牙将休闲作为国家控制生活的重要领域（朱寒笑、苗大培，2009）。而政府对休闲产业的全面介入不但维护了公民的休闲权，而且保护了自然风景、国家遗产等生态环境。
20世纪七八十年代以后，西方国家在休闲政策取向上开始偏重市场化发展，并进一步明确各级政府的职责和定位。在美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家中，联邦政府的定位是对联邦所属土地、休闲政策与规划、地方政府资助、国际协定等宏观问题的解决；州一级政府的责任则体现在许可法的制定和实施、地区性游憩设施与服务、教育和研究、标准和规则的建立与加强等方面；而市一级政府的主要任务就是公园与游憩服务供给、公园与游憩部门的组织、为地方公园和游憩设施筹措资金、土地和设施的获取等（吴承忠，2010）。至于盈利性商业机构，则应在地方政府的统筹规划和协调引导下提供相关游憩设施与服务。这种职责划分虽然整体上使政府对休闲服务供给的直接介入有所下降，但并没改变其产业运行的福利属性偏向。
总体而言，随着西方国家对休闲产业运行干预力度的加大，其宏观休闲政策也更多地偏向于“公共产品”属性，从而为公民休闲福利改善定下基调。
（二）中观规划层面：为公民休闲福利改善做铺垫
休闲规划，即创造休闲体验、提供休闲益处，是休闲产业运行的工作重心所在（克里斯多弗・R・埃廷顿等著，杜永明译，2009）。一般来说，政府介入休闲规划旨在解决两个问题：一是保护好休闲资源；二是满足公民的休闲需求，实现公民休闲福利改善的目标。从历史发展来看，这种政府对休闲规划的介入同样经历了一个相对漫长的过程。以英国为例，通过1909年、1919年、1932年、1947年、1968年、1980年和1986年等多部规划法案的先后颁发，才最终确立了中央政府在城镇规划和休闲规划中的作用，如《1968年乡村地区法案》确立了政府在城郊公园、野炊场所、自然路径和鸟类猎区等休闲项目中的地位（C.米歇尔・霍尔、斯蒂芬・J・配器著，周昌军、何佳梅译，2007）。同时，中央政府一般会将规划权力赋予地方政府，由地方政府编制用地规划和具体休闲场地规划，从整体上对休闲空间与休闲服务供应做出调整，以便合理满足公民的休闲需求。
经过长期发展，西方国家在休闲规划层面已走向系统和规范。首先，西方国家对休闲资源普查的高度重视为休闲规划提供了较好的依据。例如，1958年，美国联邦政府成立了“户外娱乐资源审察委员会”（ORRRC），对美国的休闲资源展开了广泛的调查，并于1962年出版了资料详尽的《美国的户外娱乐》及相关报告。其次，西方国家一般从战略层面对国家公园、自然景观、海滨遗产、国家公路、社区森林、乡村公园等大型休闲项目做出整体性的规划，而将战术性的休闲产业运行交由地方政府来完成，力求实现公共休闲空间规划与城市整体规划、休闲空间共享规划与社区整体规划的统一。当然，为了帮助地方政府在发展休闲、文化、娱乐或旅游业等方面制定战略规划，中央政府或联邦政府会不时地制定有关的指导方针。例如，1999年，英格兰文化、媒体和体育部为各地方政府制定了《地方文化战略》，其指导方针是“大力鼓励”各地方当局编制内容涵盖艺术、体育、图书馆、博物馆、儿童乐园、旅游和乡村娱乐等方面的战略规划（维尔著，李天元，徐虹译，2010）。最后，西方国家政府非常注重对商业性休闲规划的严格审查，要求各种商业休闲规划尽量扩大公共休闲空间和开放休闲空间，以满足符合规划期内的居民休闲活动空间需要。
可见，西方国家政府除了对公共产品做出科学具体规划外，在休闲规划中更多地扮演“监管者”的角色，是对商业营利性休闲建设的一种批判和威慑，从而为公民休闲福利改善做好铺垫。
（三）微观服务层面：有效实现公民休闲福利改善
休闲服务属于休闲产业运行的微观操作层面，与公民休闲福利改善的关系最为密切。休闲服务旨在“通过提供高质量的休闲活动来提高人们的生活质量，全面提升人们的幸福感”（克里斯多弗・R・埃廷顿等著，杜永明译，2009）。从构成上看，西方国家的休闲服务一般由政府公共部门、非营利性组织和商业营利性机构三者共同提供，且商业营利性休闲服务占有绝对比重。例如，美国95%的休闲服务由营利机构来承担，政府和非营利性组织主要是为青少年和老年提供某些项目的服务（克里斯托佛・阿・埃丁顿，1996）。
一般认为，公共部门休闲服务旨在丰富整个社会的生活，针对所有人群全年安排范围广泛的活动，其服务设施包括社区建筑、各级公园、游乐场、体育馆等多种类型。例如，通过政府安排、跨部门联合、规制垄断、市场化等多种形式，英国的地方政府直接或间接提供了体育与户外游憩、体育和室内游憩、非正式游憩、乡村游憩、文化游憩、教育游憩、图书馆、旅游及保护与遗产、社区服务等9大类32项目小类的各种休闲公共设施和服务（宋瑞，2006）。而一项公共休闲服务能否达到预期目标，还得从恰当性、趣味性、易接近性、（不）拥挤性、多样性、安全性、物质吸引力、减少犯罪、增强健康、经济福利等10余个方面加以综合衡量（维尔著，李天元、徐虹译，2010），旨在检测其福利改善的绩效状况。
非盈利性休闲服务被认为是政府行为的一种补充（Szwak，L.，1989），旨在通过专门性质的休闲活动项目来丰富参与成员的生活，其服务设施有私人福利机构房产、青年中心、教堂、游戏场地、俱乐部、野营地等。可以说，在满足现代休闲需求方面，非营利性组织是最早的推动者。而且，非营利性俱乐部和协会能够提供商业部门和公共部门所无法提供的多种类型的休闲体验（肯・罗伯茨著，李昕主译，2008）。在美国，非营利性组织数量最多的地区往往是政府服务比较少的地区。同时，美国的一些慈善机构力量较强大，足以承担像欧盟国家政府提供福利那样的责任（肯・罗伯茨著，李昕主译，2008）。在英国，非营利性组织能提供绝无仅有的特殊资源，从俱乐部的小屋或小型运动器材，到诸如英国国民托管组织或皇家鸟类协会拥有的大面积土地。这些非营利性组织带来的集体利益远远超过他们的财产本身，在组织和协调休闲活动尤其是体育运动方面同样出色（克里斯・布尔等著，田里等译，2006）。据不完全统计，在1990年，英国有一半以上的成年人隶属于至少一个非营利性组织（肯・罗伯茨著，李昕主译，2008）。因此，如果非营利性组织完全消失，人们的休闲活动将会受到严重影响，进而造成人们生活质量的下降和休闲福利的减少。
商业营利性休闲服务旨在通过满足公众需求获取利润，一般会在符合国家和当地法律的前提下，设计能够改善人们生活质量的活动，其服务设施涉及剧院、俱乐部、客栈、夜总会、旅馆、赛马场、保龄球馆、体育场等众多类别（杰弗瑞・戈比著，康筝译，2000）。有些国家的政府还会要求商业部门直接为其雇员和社会的休闲服务负责。例如，巴西在1946年了总统令，成立了社会商业服务局，这个机构由商业部门出资、管理，旨在开发能够提高工人阶级福利的服务项目（Pereira，1982）。在日本，劳务省在1972年颁布了一项法律，要求“雇主应尽量采取必要的措施提供体育设施、娱乐和其他活动以便于提高体质”（Leiske，1984）。
可见，上述三种休闲服务都直接或间接与公民福利有着关联，而关联程度的大小，则取决于休闲政策和休闲规划。
西方国家休闲产业福利取向对我国的启示
（一）要重视对休闲产业本质属性的探索
休闲是每个人的基本权利，也是现代社会每个人的基本诉求，政府对休闲产业的介入应立足于公民休闲权的捍卫与休闲需求的满足，力求使每个人都能从中受益。因此，休闲产业不是也不应成为纯经济型的产业，而是一种公共产品属性多于商业价值属性的福利型产业。而这种对休闲产业本质属性的探索离不开对公民休闲权的理解与共识，体现在休闲政策的制定、休闲规划的落实和休闲服务的供给体系之中，应成为我国社会发展的一项长远议题，需要上至中央政府、下至黎民百姓的共同关注和精诚配合。
（二）休闲政策应立足全民休闲福利
休闲政策是一国政府对休闲产业发展的直接表态，是休闲产业运行的依据和指南，决定着休闲产业的性质和发展方向。虽然西方国家的休闲政策并不能直接拿来为我国套用，但其基本的价值取向却可以借鉴，不管是最初对休闲产业的被动发展，还是后来的主动接受，西方国家均没偏离“立足全民休闲福利”的发展目标。因此，休闲政策的制定应着眼长远，顾及全民休闲福利，而不是受制于某个特有阶层利益，更不能使其成为经济发展的牺牲品。
（三）休闲规划不应惟商业利益是图
休闲规划需要政府的介入，也需要规划机构的配合和支持。针对公共休闲产品，政府介入应力求实现资源保护与休闲需求满足的双重目标，并适时推陈出新，修订规划绩效检测标准；针对商业营利性休闲产品，政府介入应严把审批关和监督关，杜绝借福利之名行营利之实的纯商业行为。同时，作为规划机构，应摆正立场，从公众休闲福利出发，而不是唯开发商是瞻，政府则相应加强对规划机构的监管和审查，以期符合休闲政策发展要求。
（四）休闲服务供给应多方协作发展
西方国家的休闲服务供给体系已相对完善和成熟，其公共部门、非营利性组织和商业营利性机构3方协作的混合式发展体系有着一定参考价值。相比之下，我国公共部门的休闲服务供给相关设施陈旧、配套服务滞后、休闲项目过时，经营管理经验颇显不足；非营利性组织休闲服务供给相对缺乏，且局限于少数特有阶层或团体；商业营利性机构大多目光短浅，过于重视利润追求，数量众多且产品雷同，少有人们信赖的强势品牌。因此，我国的休闲服务供给体系总体尚未成型，3种供给机构均与西方国家存在较大差距，且不同机构之间缺乏协作，尚未形成整体力量。未来发展可适当参考西方国家的成功经验，尤其是在“非营利性组织休闲服务供给”这一方面，探索适合我国国情的休闲服务供给模式。
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