2010:“不变”与“变”的抉择

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从2008年下半年开始，我国为应对国际金融危机的影响，开始实施大规模的结构性减税。在2008年的减税规模达到大约2800亿元的基础上，2009年，我国实行结构性减税演化为更大规模的进一步行动。

一方面，推出了全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的税费减免举措。另一方面，继续执行2008年已经实施的提高个人所得税工薪所得减除费用标准、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单边征收、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易税收等一系列税费减免政策。从而，拿出了涉及9个税费项目、共减轻企业和居民负担约5500亿元的“减税大单”。

将如此减税规模与我国的财政收支盘子联系起来并以2009年的预算数字为依据，可以发现，5500亿元的减税规模，大体占到全国财政收入（66230亿元，不含从中央预算稳定调节基金调入的505亿元）的8.3%和全国财政支出（76235亿元）的7.2%。不论从哪个角度看，这都不是一个小数。透过如上的大致清单，我们所看到的新一轮积极财政政策，已不再是停留于理论上的抽象概念，而是看得见、摸得着，具有实实在在内容的一系列具体行动。

诸如此类的各项扩张性财政举措的陆续推出并逐步到位，无疑是促成当前我国经济呈现转折性积极变化的重要力量。如果说，中国经济率先实现总体回升向好势头、有效遏止了经济增长明显下滑态势这一难得成绩的取得，主要来源于宏观经济政策的拉动，那么，在此基础上，还可以补上一句话：其中的主要政策力量，就来源于新一轮积极财政政策。

盘点以往实践经历的目的，当然是谋划未来。当我们大致把握了过去一年多来新一轮积极财政政策实践的基本特点和基本轨迹之后，如下的问题便接踵而来：2010年乃至更长一段时间的新一轮积极财政政策之路该如何走？

按照中央经济工作会议的部署，如下的两条显然已在定论之列：

其一，鉴于当前全球经济仍存在着相当大的不确定性，国际金融危机的影响依然存在；鉴于当前中国经济回升的基础尚不稳固，仍然离不开宏观经济政策层面的拉动，保持积极财政政策的连续性和稳定性至关重要。这就是说，已经实施了一年多的新一轮积极财政政策的扩张性取向必须坚持，不应也不能改变。新一轮积极财政政策还有相当长的一段路要走。

其二，宏观经济政策本身的特点就是“逆风行事”，它是要随经济形势的变化而适时调整的。取向不变，并不意味着2010年要全盘“照搬”或“复制”过去一年多的政策内容。事实上，即便在过去的一年多的时间里，新一轮积极财政政策的具体内容也是处于不断调整之中的。也就是说，在保持取向不变的前提下，2010年的新一轮积极财政政策，必须根据变化了的新形势和新情况，在力度、节奏、重点等诸方面作相应的调整。

“不变”之中有“变”，在“不变”的取向之下酝酿并实施“变”的内容，可以说是2010年乃至更长一段时间内新一轮积极财政政策的一个重要特点。

不妨大致勾勒一下2010年新一轮积极财政政策的总图景。

从“不变”的角度看，进入“不变”之列的，当然首先是财政上的扩张性取向。既然要延续财政上的扩张性取向，在宏观经济大势未有根本性改变的条件下，便仍然需要“增支”、“减税”两个工作同时并用、协同作战。即是说，两翼并举的“全方位”财政扩张格局，也应在“不变”之列。进一步看，既然要保持宏观经济政策的拉动效应，在宏观经济政策搭配格局未有根本性改变的条件下，便仍然需要新一轮积极财政政策在宏观调控体系中发挥主要作用。即是说，新一轮积极财政政策的“主攻手”角色，也应是“不变”的。

从“变”的角度看，进入“变”的序列的，应首先是政策的实施重点。迄今为止，就“增支”和“减税”的主要举措而言，其基本的着眼点，大都放在了直接增加公共投资或间接拉动民间投资方面。这固然是必要的，但是，既然当前宏观调控的重点已经由全力保增长转移到促进发展方式转变上来，并且，也只有最终的消费需求被真正拉动起来并步入正常轨道，我国经济的回升才会有坚实的基础。故而，无论“增支”还是“减税”，当前最需要调整的，便是把新一轮积极财政政策的实施重点，由以往相对偏重投资适时转移到着力拉动消费需求上来。除此之外，随着全球经济逐步走出低谷，最困难的时候已经过去，并且，通货膨胀预期的压力已经日渐增大，致力于扩张的新一轮积极财政政策，也应审时度势，适时地降低扩张力度，相应地放慢实施节奏。

无论是“不变”，还是“变”，对于我们来讲，如下的基本事实是不可回避的。那就是，政策的实施成本―――财政收支的暂时困难。因为，在反危机的年代，不仅经济不景气甚或经济增速的下调会带来财政收入的减少和财政支出的增加，而且，基于财政扩张需要而实施的“增支+减税”的政策安排，更是以财政收支不平衡为前提的。

然而，面对此状，更需强调放眼全局而不计局部得失的道理。从历史的轨迹看，必要时宁肯以财政收支的不平衡来换取经济社会的稳定发展，毕竟是我们在财政政策选择问题上始终遵循的基本原则。这次也不例外。算经济社会发展的大账，若能以财政收支困难的暂时加大换得一个经济尽快回暖和尽快回归平稳较快发展轨道的局面，无论从哪方面看，都是值得付出的代价。否则，倘若我们满足于尚不稳定的经济回升势头且顾虑财政收支困难的进一步加大而动摇继续实施新一轮积极财政政策的决心，或者，在新一轮积极财政政策的继续深化和完善问题上裹足不前，那么，且不说经济增长乏力甚至经济萎缩的形势很可能进一步发展，即使单就财政本身的日子而言，由经济不景气所带来的收入下滑、支出上扬的局面也难以根本扭转。换言之，以财政收支的暂时困难所带来的，将不仅是经济的较快平稳发展和经济发展方式的转变局面。而且，有了这个基础，财政本身的日子也才会逐步好过起来。

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要布局好结构性减税棋子

在过去一年多的反金融危机实践中，作为积极财政政策的两大工作线索之一，结构性减税一词不胫而走且扮演了十分重要的角色。进入2010年，在继续实施的积极财政政策的棋盘上，显然少不了与结构性减税有关的棋子的布局。

问题是，2010年的结构性减税，不仅要立足于已经发生重大变化的经济形势这一新背景，而且，要同已经密集出台的一系列减税举措相衔接，故而，它肯定要凸显出一些不同于以往的新特点。

梳理一下过去一年多来的结构性减税举措可能是必要的。这可以分别对2008年和2009年两个预算年度来说。

2008年推出的减税项目共有10个，涉及大约2800亿元的税收收入规模。这包括：内外资企业所得税法合并、提高个人所得税工薪所得减除费用标准、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易环节税收负担、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、下调证券交易印花税税率并改为单边征收、调整汽车消费税政策、允许困难企业阶段性缓缴社会保险费、降低四项社会保险费率等。

在此基础上，2009年推出的减税项目共有9个，涉及大约5000亿元的税收收入规模。其中包括，全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费、进一步完善新企业所得税法、继续调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、继续实施降低证券交易印花税税率及单边征收政策、继续暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、继续实施降低住房交易税收政策等。

可以看出，迄今为止的减税项目，大致可以分作两个层次：一是植根于既有税改方案而实施的减税，另一是着眼于应对金融危机而实施的减税。前者如内外资企业所得税合并、全面实施消费型增值税；后者如降低住房交易环节税收负担、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税。前者早已写入了新一轮税制改革方案，属于制度安排性质。无论有无金融危机的发生，它们都要启动、实施。只不过，或是金融危机的发生拨快了它们的启动、实施时间表，或是金融危机的发生与它们的启动、实施具有了时间上的巧合；后者则属于权宜之计、临时措施。完全是因金融危机的发生、基于反金融危机的需要而推上了启动、实施的平台。

注意到两个层次减税项目的差异，可以认定，对于它们，在2010年，应当根据变化了的形势而“区别对待”：植根于既有税制改革方案的减税项目，不仅要继续实施，而且要长期实行下去的。着眼于应对金融危机的减税项目，则要随着形势的变化和实施期限的结束而做“相机安排”。这就是说，在我国经济已经率先回升向好、宏观调控的目标已经有所调整之时，单纯用于反金融危机目的的减税项目是可以也应当随之取消或做出新的安排。

其实，除了上述的两个层次之外，还可有第三个层次的减税项目：伴随于新形势、新变化的减税。2010年毕竟不同于2008年、2009年，后金融危机时期也毕竟不同于金融危机之前、金融危机之中，因而，根据2010年以及后金融危机时期的新形势、新变化而对既有的税制改革方案做相应调整，或推出新的适应新形势、新变化的减税项目，不仅是必要的，而且是必需的。照我看来，相对于前两个层次而言，起码在2010年，我们关于结构性减税的讨论重点或重心，应当放在第三个层次上。在这方面，我们可做的文章不少。

比如，基于更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整的需要，可以着手研究并谋划推进增值税的“扩围”行动：在全面实行消费型增值税的基础上，将增值税的覆盖范围扩大至建筑安装和交通运输业领域，甚至扩大至所有服务业领域。从而，实现不同产业之间税收负担的大致均衡。

再如，基于更加注重改善民生、保持社会稳定和谐的需要，可以着手研究并谋划推进个人所得税的“综合制”行动：采取实质性的举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础。以此为契机，实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化。从而，让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距。

还如，基于更加注重提高经济增长质量和效益的需要，可以着手研究并谋划推进资源税改革和开征环保税或“碳税”的行动：结合节能减排的目标并参照国际经验，加快实施新的资源税改革方案步伐，建立适合中国国情的环保税或碳税制度。从而，为实现2020年单位国内生产总值二氧化碳排放较之2005年下降40%―45%的目标打下相应基础，积极应对气候变化，建设资源节约型和环境友好型社会。

诸如此类的事项还可列出许多。上述及可以继续列出的事项，事关税收制度与整体经济社会环境的彼此匹配，牵动2010年以及“十二五”经济社会的发展大计，必须仔细权衡，全面谋划。以此为基础，求得结构性减税与新一轮税制改革方案和经济社会发展战略的融合与统一。