过错责任在国家赔偿中的应用

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（河南省南阳市卧龙区人民法院，河南 南阳 473000）

【摘 要】现行国家赔偿法确定的赔偿标准是违法原则，即以行为违法为归责标准，而不论行为人有无过错。然而从司法实践中来看，单独以违法原则作为国家赔偿的标准未免对行政机关过于苛责。文章主要从我庭审判的两起不动产国家赔偿案件入手，从登记机关的职能局限、审查的方式，登记的性质几方面对不动产登记错误引起的赔偿如何适用法律进行探讨。

【关键词】不动产登记错误；过错责任

房屋登记作为确认房屋产权和流转的制度，关系人民群众的重大切身利益，关系着市场秩序和社会稳定。然而现实中出现的一房两证、房证不符等情形，将房屋登记机关不可避免的推至赔偿的“浪尖”。如果按照国家赔偿法的要求，只要违法就需要赔偿，那么等待房产登记部门的将是数额不菲的国家赔偿。

【案1】一房两证引起的国家赔偿。张某向李某借钱200万，约定使用期限和利息，并将名下房产一处抵押给张某，在房管局办理了抵押登记。债务到期后，张某无力偿还债务，于是李某先行提起民事诉讼，要求张某偿还债务。李某胜诉，要求行使抵押权，将张某抵押的房产办理过户给李某。在房管局办理过户期间，被房管部门告知，该房屋存在争议，另有一人对该房屋持有房产证，不能办理过户。李某无法实现债权，于是提起国家赔偿，要求房管部门赔偿损失200万及相应利息。

【案2】原告柴某购买王某一处房屋，房产证载面积 126平方米，双方在房管局签订买卖合同，并支付价款和税款。在办理房屋过户时，被房管局告知该房屋所有权登记申请表及勘察审批表上所显示的面积均是80.54平方米，与房屋载面积不符。该房经测量，实际面积为105平方米。由此该房屋出现三个面积。原告多次到房管局催促纠错并办证，房管局产权处一直不予纠正并确认过户。原告提起行政诉讼，要求房管局履行过户义务。经法院判决房管部门不予办理过户行为违法。该案被告直接面临原告提出的国家赔偿。

如上两个案例：案1中，房产部门过错显而易见，且已被确认违法。按照国家赔偿法律规定，房产登记部门应当承担全部责任。但是该案之所以出现一房两证，原因是两证的持有人原本有着经济往来，对该建筑物的不同楼层双方分别持有产权。在办证过程中，因为房产部门的失误导致出现对同一房产，两家均持房产证的情况。该案中，应有一方对该房产的真实性是明知的，并且对房产的权利，经由民事途径可以划分清楚。案2中，房产部门具有审核房屋面积的职能，出现错误显然占主要责任。

由于引起登记错误存在多种的原因，有当事人故意提供虚假材料导致的错误，有登记机关工作人员工作粗心导致错误，还有当事人与登记机关同时存在过失导致登记错误的情形。因此，单单以法院确认违法的判决来确定房产登记机关的责任显然也是有失公允的。

一、赔偿争议：源于不动产行政登记性质之纷争

对于不动产登记行政民事混合侵权赔偿案件，学界存有如下几种观点：

（一）不动产登记错误，登记部门不应承担赔偿责任

理由是不动产登记是基于私法意志，公权部门之登记行为无法脱离申请人意思表示，进行公权登记是职责使然，且产生私法效果，不由登记机关左右，因此发生错误登记，行政机关不应承担赔偿责任。

（二）不动产登记错误，登记部门应承担全部赔偿责任

这一观点源自不动产登记公法行为说，持该种观点者认为，根据立法，登记机关一般是国际私法机关或行政机关，登记机关所谓之行为因具备行使公权力的属性，故为公法行为。不动产登记的正确与否会对不动产交易当事人的权益产生很大影响。在登记错误时受不利影响的一方当事人，有权依据国家赔偿制度的规定，向登记部门要求行政赔偿。

（三）不动产登记错误，登记部门是否承担赔偿责任应具体情况具体分析

该观点是持公私性质兼具说，笔者倾向于这一观点。理由：登记是凭借公权力产生私法上效力的行为，体现了公权与私权的结合，登记制度不仅具有平等主体的私权关系，而且有纵向的行政关系。公权力目的在于维护交易安全，登记本质引起私法上效力，二者互为表里。不动产登记过程中，既有公权的因素，也有私权介入。因此如果不动产登记部门由于一般过失对材料审查不严而导致登记错误，应当承担次要赔偿责任；如果不动产登记部门具有重大过失或故意，则应承担主要赔偿责任。该种观点认为行政赔偿应当按份承担责任，与《侵权责任法》中按照过错程度承担赔偿责任一致。

二、不动产行政赔偿的法律规制：过错责任的补充

涉及不动产的行政赔偿，不可避免提到《物权法》的规定，该法第二十一条规定，“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”， 该条明确了不动产登记机关错误登记的赔偿责任。在为因错误登记而遭受损害的受害人提供了相应的救济途径的同时，也对登记机关的职务行为起到了一定的规范和制约作用，其积极意义值得肯定。但是该条规定较为抽象，尚有进一步深入研究的必要。一、依照该条规定，登记机关承担赔偿责任的前提是存在错误登记。那么，是否所有的错误登记均属于登记机关为之承担责任的范围？作为更正登记前提条件的所谓“错误登记”具体所指为何？物权法对此并未予以明确的规定。如果登记申请人提供虚假材料申请登记，而登记机构工作人员又怠于履行职责、疏于审查，以致出现登记错误、给他人造成损害的情况下，如何承担赔偿责任？再如登记申请人与登记人员恶意串通，共同实施违法登记行为，给他人造成损害的情况下，如何承担赔偿责任？

对此，最高人民法院2010年8月的《审理房屋登记案件的规定》第12、13条分别规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审查职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”该规定显示出最高法院对于行政赔偿的态度为视房屋登记机构的过错程度承担赔偿责任。此外，在《行政许可法》中第七十五条就提供虚假材料导致的赔偿责任规定，也是在行政许可错误情形下的赔偿中引入了过错责任原则。但是上述规定仅仅适用于房屋登记类案件、行政许可类案件导致错误下的赔偿，在《国家赔偿法》中没有明确的规定。

三、过错责任适用理由：职权局限和归责原则单一

（一）国家赔偿单一的违法原则，与国际上归责原则的多样化趋势不协调

国家赔偿法中确定的赔偿原则是违法原则，对国家机关及其工作人员在执行职务中，违反法律造成他人权益损害的由国家承担赔偿责任，即以行为违法为归责标准，而不论行为人是否有过错。但是国家赔偿范围内的事项，各有类别、特征不同，用一个违法原则来概括全部的赔偿归责标准，既不客观，也不全面。上述两个案件均涉及不动产登记而产生的国家赔偿，一个是基于对房产登记的信任办理了抵押登记，然而在房产过户的阶段得知一个是一房两证，债权不能得到实现，切身利益受到伤害；一个是一证三面积，原告按照证载面积支付对价，造成经济损失，房屋登记部门的过错显而易见，那么仅仅为违法原则来归责显然是不适合的。

如果适用过错原则，可以通过创造性的决策选择过程弥补不变规则的僵化，又可以在具体的案件中增强法律的可操作性。江必新教授就主张国家赔偿虽然为公法责任，但传统的民事侵权理论以主观过错原则为主，国家赔偿责任在理论渊源上产自民事侵权责任理论，因此仍然可以采用与民事侵权赔偿责任的某些规定。目前世界上不少国家通过探索逐步形成了以一种归责原则为主、以其他责任原则为辅的国家赔偿归责原则体系。我国国家赔偿法确立的单一归责原则，既不利于国家赔偿范围的扩大，也与国际上国家赔偿归责原则的多样化趋势不协调。

（二）不动产登记案件民、行交织的特性，房屋登记机关的职权限制，以过错原则归结更为合理

（1）房屋登记机关由于辨识能力、职权范围的局限，并不可能深究审查登记原因的职责，如果登记审查摄入到登记原因的真实性与合法性范畴，明显缺乏职权依据。另外，构成登记原因的法律关系往往是民事诉讼等司法程序的管辖范围，登记机关不可能逾越司法权来进行审查。

（2）登记机关工作人员的职务能力上看，登记机关并非法定专业机构，对于登记申请材料中的签字真伪、申请人行为能力等问题的判断并不超出一般人，因此也不可能超越该标准要求行政机关。如果因签字真伪、甚而办理登记是否为申请人本人等情况下造成的错误登记，单纯以违法原则归责行政机关有失公允。此外，相关工作的法律素养，也是在登记过程中造成错误的原因，譬如对法律的理解，《房屋登记条例》中第三十五条，规定了在法院协助执行通知下，应当办理房屋登记。但对于小产权房来说，其本身属于限制流通的房产，可持有人局限于农业户口。现实中出现的房管部门支招当事人虚假诉讼，将小产权房以债务形式抵偿给他人，通过法院协助执行通知书办理到非农业户口人员名下，便是对该条款断章取义的理解。

（3）登记审查程序具有的法律程序属性，面临各类证据呈现出的法律事实，法律关系中行政、民事交织的独特性，而登记机关的工作人员是按照普通行政工作人员来配备，缺乏职业准入的要求。因此在涉及第三人利益等专业型较强的相关问题上缺乏判断力，对于“以非法手段获取登记且不涉及善意保护”相关法律的理解、证据材料的收集、审查、判断，受其自身专业知识、法律素养的局限，在登记标准上不可能准确而严格的把握。对此，笔者建议，吸取德国、英国的经验，提高登记人员的门槛，设立房屋登记人员资格许可，更大限度的保证不动产登记交易安全的需要。

（4）现实中存在多种情形导致的登记错误，如申请人故意提供虚假材料导致的登记错误，此种情况下，登记机关工作人员由于辨识能力的局限在审查后作出的错误登记算“违法”吗？如果尽到合理审慎的义务是否可以认为行政机关不违法？行政机关认为不需要进行的实质审查义务是否是不违法，还是因为出现错误登记的效果，就认为行政机关违法？再如登记机关工作人员疏忽导致的错误登记，如本文所举案例2，产权证登记面积与实际面积不符，甚至登记面积与后面附图显示面积也不符，此种情况下，登记机关作为核发房产证的部门，应当保证产权证书的公信力，应承担主要责任。正是导致登记错误存在多种情况，国家赔偿种仅仅就行政机关的行政赔偿责任作出一种概括性的规定，显然不足以应付实践中出现的各种复杂情况。

四、结语

不动产在我国的传统观念中占据重要的地位，也是涉及民生的重要财产，保证交易的安全即需要申请人的诚实守信，也需要行政机关的权威、信誉。单独对某一方苛以严格的责任都是不公平也不符合法律的价值的。不动产赔偿责任的认定与落实，直接关系到受害人的利益能否得到弥补。过错责任适用在不动产登记错误之赔偿上符合法律公平的价值，也符合法的引导功能。

参考文献

[1] 江必新.国家赔偿与民事赔偿关系之再认识[J].法制与社会，2013年第一期.

[2] 李昊，常鹏翺，叶金强.不动产登记程序的制度建构[M].北京大学出版社，2005.

[3] 杨立新.论不动产登记损害赔偿责任的性质[J].当代法学，2010（1）.