丽水市“低收入农户增收工程”的情况调查

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最近，我们就低收入农户如何增收问题到丽水进行了调研，通过调查，深感近两年来丽水市委、市政府把促进低收入农户增收，作为党和政府关注民生的一项重要工作，大大增强了山区低收入农户脱贫致富的信心，有力地推进了新农村建设与和谐社会建设。

(一)全面摸清低收入农户状况，为全面开展“低收入农户增收工程”打好基础。丽水市委、市政府于2006年5月在全市9个市(县、区)开展了全面进村入户调查，摸清全市贫困人口现状的工作。根据调查情况，对拟列为低收入的农户进行核实。按照初定、公示、审定这样三个程序把关审核，最终确定全市年人均纯收入在1500元以下的农村贫困人口75095户、181392人，占农业总人口的8.7％，其中年人均纯收入在1000元以下的特困人口有31907户、62864人。根据市里的要求，全市以乡镇为单位，对所有低收入农户分户立档，装订成册，汇总至市农办，并以县(市、区)为单位建立了电子数据库。各地还根据农户脱贫、返贫情况，及时进行调整，有进有出，对低收入农户实行动态管理。低收入农户档案主要显示其家庭基本情况、生产经营内容、收入状况、贫困原因和享受扶持政策及结对帮扶等情况。全面摸清和掌握全市低收入农户状况，为各级实行分类指导、有效开展增收工程奠定了基础。

(二)理清增收路子，实行分类指导。从调查摸底情况看，丽水市农村低收入人群主要为四个方面：一是居住在生产生活条件恶劣乡村的农民。山高路远、居住分散、交通不便、信息闭塞等因素造成当地大部分家庭收入主要来源于第一产业，比例高达85％，贫困劳动力外出务工仅占贫困劳动力总数的23％。二是缺乏劳动力(包括残疾人)和自身素质很低的农民。丧失劳动能力和家庭缺少劳动力的占贫困户总户数的51.1％，文盲半文盲人口占贫困户总人数的37.4％，小学文化程度占38.8％。三是脱贫基础不稳定而因灾因病返贫的农民。特别是地质灾害频发地区、大中水库库区贫困的状况较为突出。全市因病致贫的有1.38万户，占全市贫困户的18.3％，因病因残丧失劳动力返贫的占29.73％。四是因生产发展资金短缺而难以脱贫的农民。在丽水，这样的农户约占总贫困户数的11.8％。由于难以筹集发展资金，所以即便有了好的致富门路，也有心无力。

针对低收入农户的实际情况，丽水市在增收工程中，十分强调分类指导，为低收入农户理清发展思路，找准增收路子。市委、市政府在总结各地做法和经验的基础上，提出了“五个一批”的工作思路，即立足农村和农业，就地富裕一批：集聚城镇，下山转移一批；出门打工，对外输出一批：创新工作机制，社会帮扶一批；健全救济体系，政府保障一批。对那些有一定劳动能力、苦于无致富项目和资金的农户，着力引导他们发展食用菌、笋竹、茶叶、蔬菜、水干果、畜禽、中药材、花卉苗木、水产等生态农业，发展有山清水秀地理优势和畲乡风情特色的农家乐休闲旅游产业：积极倡导“一县一特色，一村一特点”，推动和扶持“杨梅之乡”、“田鱼之乡”等区域特色产业的发展。同时，抓好农业龙头企业，推进以农民专业合作社为基础，供销社为依托，农村信用社为后盾的产、供、销一体化建设，为农民开发现代农业提供全方位服务：对那些居住在高山远山、地质灾害频发、大中水库库区等生产生活条件恶劣地域的低收入农民，创造条件，鼓励和引导向中心村、镇集聚，走下山脱贫之路；对那些有条件劳务输出、外出就业的低收入农户，通过就业培训，帮助他们获得一技之长，提供就业信息，鼓励他们外出就业，同时，鼓励和支持本行政区域内工商企业吸纳低收入农户劳动力用工：对那些因病因灾致贫的低收入农户，实行“一户一策一干部”帮扶机制，同时，动员社会各界力量结对帮扶。通过捐助种猪、种禽、种苗，提供生产技术等，帮助他们发展力所能及的生产，增加收入：对那些完全丧失劳动能力的低收入农民，市委、市政府明确提出，要下决心通过扩大保障范围，提高低保标准的办法，逐步帮助其提高生活水平。计划用3年时间，逐步将农村低保对象每人每月补差提高到100元以上，2007年每人每月补差不低于50元，2008年不低于75元。2009年达到100元。

(三)发挥妇女劳力优势。大力扶持来料加工。来料加工具有“无投资，见效快，无风险”特点，特别适合低收入农户，也是帮助低收入农户脱贫致富的长效措施。为进一步挖掘来料加工业在促进低收入农户增收上的潜力，丽水市采取了四个方面的措施：一是明确责任部门。针对来料加工业务大都适合妇女劳动的特点，丽水市充分发挥各级妇联的优势和作用，明确由各市(县、区)妇联负责联系和落实本地的来料加工业务。丽水市妇联专门在义乌等地设立了来料加工办事处，并派干部专职驻守；二是加强信贷支持。当地金融机构加大对来料加工企业和经纪人的信贷支持力度，采取担保、抵押、联保、贴息等多种形式，有效解决来料加工企业和经纪人的贷款问题：三是提供各类便利。运管部门对来料加工运输车辆核定载重1吨以下的，免予办理道路运输证，免收公建金和运管费。工商、经贸部门积极为经纪人提供加工企业信息，拓宽加工货源渠道，农业和人事劳动社会保障部门结合农村劳动力素质培训工作和再就业工程，积极配合妇联开展来料加工经纪人和从业人员培训，齐抓共管，为发展来料加工营造了良好的创业环境：四是培育一批来料加工业务经纪人。全市现有来料加工经纪人600余名，他们为发展来料加工业发挥了重要作用，是低收入农户增收的“功臣”。市里十分重视抓好这支队伍，专门对这批人进行业务培训，同时，建立了来料加工业务先进分子奖励基金。市财政每年安排不少于100万元专项资金用于扶持、奖励来料加工及开拓来料加工市场。各县(市、区)政府也安排来料加工专项奖励经费。分别对优秀经纪人、优秀合作厂商和先进乡镇(村)进行奖励，实行以奖代补，充分发挥各方的积极性，提高其竞争力。经过努力，丽水市来料加工业务保持年均增长40％的良好态势，2006年全市从事来料加工的农民8万人，人均加工费收入1570元，2007年1～8月，就有9.2万名农民从事来料加工，实现加工费用收入2.08亿元，人均加工收入2174元，预计到2010年，全市加工费收入将达到6亿元至7亿元，全市农民人均收入提高300～400元。

(四)构建新的农民小额信贷模式。帮助低收入农户解决生产资金。农民贷款难是一个老大难问题，尤其是低收入农户，贷款更是难上加难，主要原因是农民缺少可抵押的财产或没有担保。为了解决这一难题，丽水市采取了一系列改革措施。首先是探索建立用林权抵

押小额贷款的模式。2007年初，丽水市政府提出了《推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》，据此，中国人民银行丽水市中心支行和丽水市林业局出台了《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》。按照林业产业经营和资金需求特，占、及风险可控原则，确定五种林业资源抵押贷款信贷模式：一是重点支持林业产业化重点企业贷款：二是结合“信用村”、“信用户”建设，通过林农联保的方式。推动林农联保贷款：三是鼓励担保公司保证贷款：四是加大对股份制林场、家庭林场等农村合作经济组织的信贷支持力度，鼓励林农走集约化经营道路：五是尝试开展林农林权抵押直贷和政策性信贷模式，探索满足林业不同资金需求的多种途径。经过一段时间的运行，这一新颖的农民小额信贷模式取得了良好的效果。其次是鼓励各类组织为低收入农户提供贷款担保。丽水市还专门出台了《关于推广小额贷款支持低收入农民增收的意见》，通过税收、财政补助等各方面的优惠措施，鼓励龙头企业、工商企业、农民专业合作社和其他个人为低收入农户提供贷款担保，鼓励金融机构发放小额贷款。第三是建立农村低收入农户小额贷款信贷帮扶基金。针对低收入农户贷款担保难。青田县还由财政直接投入，专门建立了农村低收入农户小额贷款信贷帮扶基金，通过信用社运作，实行资金滚动使用，信用社创新低收入农户小额信贷担保机制，为有致富意愿和能力的低收入农户提供1000～10000元的贴息贷款，利息从基金中列支。

(五)搭建多层次劳动力培训体系。提高低收入农户致富本领。2006年以来。全市通过多层次的劳动力培训体系，共培训低收入农户劳动力9730人，其中转移就业培训3794人，实现转移就业2865人。主要做法：(1)加快培训一批新型农民。按照现代农业的要求，加大农民素质培训力度。如庆元县抓农民技术培训突出“四个结合”：一是与开展“联基地、联大户”活动相结合，突出对蔬菜、吊瓜、山羊等种植、养殖大户的技术培训，通过他们的示范、辐射和带动作用，促进区域产业的发展。二是与“新型农民科技培训”、“欠发达乡镇农民培训”等项目的实施相结合，改“撒胡椒粉”式培训为重点培训，以点带面，强调对核心、骨干农户的技术培训，即对产业的重点乡(镇)、重点村、重点户进行重点培育。通过核心户的辐射带动，促使广大种植养殖户学到技术，达到事半功倍的效果。三是与科技信息进村入户相结合。充分运用农业信息网、农村科技信息网、农村科技远程教育网络、农广校等载体开展技术培训。四是结合乡镇技能型政府建设和“培养技能型干部，建设服务型机关”活动的开展，做好县乡两级干部的培训，使每位干部都拥有技能。从而更好地培训农民。(2)加大转移就业培训力度。2006年以来，丽水各县(市、区)进一步创新工作方法，加大对农民转移就业的培训力度。丽水市本级重点突出对失地农民、下山移民和农业剩余劳动力进行“三定培训”，即定点、定向、定企业职业技能培训，使其掌握有针对性的职业技能。青田县则对在职高就读的青少年农民，免除了学费，对纳入低收入目录的农户参加转移职业技能培训，一律免收培训费。松阳县进一步创新农民转移就业培训方法，全面实行培训券制度，试行跨区域异地培训机制，而在缙云，则采取落实贫困农户优先享受免费“订单式”培训和“订单式”输出的政策规定。(3)重视低收入农户的下一代教育培训。提高低收入农户下一代的受教育水平，是从长远保证低收入农户脱贫的治本之策。青田县特别重视这项工作，实施贫困生资助扩面工程，明确人均纯收入在1500元以下家庭的子女义务教育阶段在本县学校就读，免收学费、代管费，免费享受营养餐，高中阶段在县内就读的，年补助500元。(4)发挥结对干部的帮扶培训作用。结对干部对缺乏技能和文化素养的贫困户，侧重于培训帮扶，实行一对一指导，通过帮助联系信息或技术培训，购买相关书刊或订阅各类报纸等方式，提高其素质和发展生产的积极性。

(六)持之以恒，不断开拓下山脱贫的新路子。长期以来，丽水市把下山脱贫作为帮助山区农民脱贫致富奔小康的一项有效措施来抓，采取了“筑巢引凤”和“赶鸟下山”等方法，引导一批农民下山走上创业致富的道路。“筑巢引凤”就是政府在中心镇、村建好安置房，完善基础配套设施，并采取一系列优惠措施，吸引那些有意愿、也有条件下山发展的农户下来脱贫。“赶鸟下山”就是对那些居住在山高路远、生存条件恶劣的只有2～3户农家的自然村，动员他们撤并下山。政府给予下山安置。经过几年的努力，下山脱贫取得了一定的成绩。但是至今仍有较大数量的农户居住在条件恶劣的高山地区，生活十分贫困。据调查，在丽水18万低收入农民中，有5.93万人居住在村均10户以下2725个远山小规模自然村里，这2725个自然村中，未通公路的有2163个，未使用安全饮用水的有2060个。市里把这部分低收入农户增收作为重中之重，进一步总结下山脱贫的经验教训，积极开展小规模自然村的撤并工作，全市各地采取了灵活多样的支持方式：一是加大迁移下山的财政支持力度。如缙云对已安排整体搬迁的村。整合交通、水利、通讯等项目资金，集中用于下山脱贫小区基础设施建设，降低搬迁成本，加快农民公寓建设，积极开展农村低收入农户住房救助工作，对低收入农户参加政策性农村住房保险的保险金，由县财政给予补助，保障低收入农户下山后的生产和生活条件：二是帮助解决实际困难。为破解农民搬迁下山入城后的公寓建设用地难问题，丽水市指导各地盘活迁出地资源，用足用好退宅还耕还林政策，鼓励以租赁、承包、入股等形式流转开发土地、山林等资源，多管齐下，确保农户下山后有基本的生活来源和生产资金，维护其下山积极性，三是适当集聚各类要素资源。景宁通过把教育和其他一些公建设施进一步往县城和中心镇集中，来吸引和鼓励远山农民下山搬迁，小学、中学等教育资源逐步集中在中心城镇，农户为了子女教育的便利，就愿意配合政府实行搬迁下山：四是解除下山农民的后顾之忧。加强下山农民的后续管理，在教育、医疗等方面加大改革力度，促进搬迁群众融入新环境，为后续搬迁农民做好榜样，打下基础。

(七)创新干部结对帮扶机制。确保结对帮扶取得实效。在开展“低收入农户增收工程”中，丽水市提出了“一户一策一干部”的帮扶机制，具体做法：首先是市、县级领导结对帮扶做到“三个一”。即每季度对帮扶对象的联系、走访、慰问不少于1次，每年每户帮扶资金投入不少于1000元，帮助帮扶对象落实1条致富门路。其次丰富单位和干部的帮扶内涵。市及各县行政事业单位都参加包片结对帮扶活动，一个单位帮扶一个村或若干个村，各单位针对自己的结对村的村情，侧重支持所结对村进行基础设施和公共服务事业建设，支持其发展适宜产业，壮大村级经济。同时，1～2位机关干部和事业单位职工结对一户低收入农户，根据结对农户的实际情况，大致采取了四种帮扶方式：一是救济帮扶型。对那些因病缺失劳动能力或家里缺少劳动力的贫困户，结对干部采取帮其纳入低保救济，并每年从自己工资里捐助一些资金直接帮扶：二是开发帮扶型。对有劳动能力和脱贫意愿的，结对干部主要通过信息扶持、技术扶持、项目扶持等方式帮助其发展生产、实施项目、转移就业。如缙云县兆岸村低收入农户吕丽琴原先收入仅靠1亩地，在结对干部的帮扶下成为了当地来料加工经纪人，不仅自己每天有了新收入，还带动了附近其他农民增收。三是培训帮扶型。对有劳动能力，但生产积极性不高的贫困户，结对干部侧重于“扶志”和“扶智”。四是督孝帮扶型。有些老人虽然子女众多，但都不够孝顺，对老人不闻不问，导致老人没有没收来源，生活窘迫，政府要将老人纳入五保或低保既不符合政策，也会助长农村不孝的风气，针对这一情况，丽水采取结对干部督孝行动，利用社会力量督促子女尽孝，帮助老人摆脱不应有的贫困状态。2007年以来，丽水全市有30262名机关干部与28329户低收入农户结对，落实到户结对资金1218.66万元，帮扶项目9800个，项目资金1430万元，有力地促进了当地低收入农户增收。