“琼中模式”的利与弊

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中图分类号：F832 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）05-017-01

摘 要 2008年以来，海南农信社在政府全力支持下发展小额信贷业务，在制度上参考孟加拉格莱珉银行小额信贷模式，取得了一定成效，形成了小额信贷发展的“琼中模式”。但是，“琼中模式”的可喜成就，很大程度上依赖于当地政府的扶持。政府的强制干预正如一把双刃剑，一方面使小额信贷快速发展起来，另一方面却不利于小额信贷长期的可持续发展。本文对此进行了详细分析。

关键词 琼中模式 政府扶持 利弊分析

一、“琼中模式”小额信贷概述

“琼中模式”是由海南农信社推出的，2008年在琼中试点，2009年在全省推广。琼中模式在设计上仿照孟加拉格莱珉银行小额信贷模式（简称GB模式），并有所创新。至今为止，琼中模式虽然在当地取得了一定成效，但没有在大范围内推广。“琼中模式”小额信贷（以下简称琼中模式）的主要特点是：农村信用社向农民发放贷款，实行5户联保制度，每笔农户贷款2万元内，期限原则1年，最长不超过3年，扶持发展“短、平、快”的农业特色产业，地方政府提供连带责任担保并予以财政扶贫贴息。

二、“琼中模式”的制度创新

“琼中”模式小额信贷的组织结构由政府与农村信用社双重系统组成。除了农村信用社贷款体系外，琼中模式还构建了较完善的县、乡、村三级小额信贷服务体系：县政府设立金融合作办公室，专门负责小额贷款工作；在各乡镇建立农村小额贷款服务站；各村设立一至二名小额贷款联系员，对贷款农民进行跟踪服务，配合农村信用社开展小额贷款工作。除了以上的双重系统外，在“琼中模式”中，还有政府拨款创立的县级小额贷款担保公司的介入。

琼中模式的这种组织结构，使得在制度上较之格莱珉模式也有一定创新：

首先，在贷款审批程序上实行双向审批。农户先提出借款申请，由村委会初审，再由当地的村小额信贷服务站和农村信用社联合调查并提出意见，再由县金融合作办公室讨论审批。一切审批流程完成后，由县小额贷款担保公司提供担保，再由农村信用社审核并发放贷款。这种审批流程中，农信社将调查审批过程前置，与政府联合同步进行，大大缩短了审批期限，使得从接受贷款申请到发放贷款只需一周的时间。

其次，在担保制度中，琼中模式不同于GB模式的完全无担保，而是由政府介入成立担保公司进行担保。贷款审批完成后，担保公司与农信社达成担保协议，签订合同，对贷款进行全额担保。这种县担保公司担保贷款的方式给各级政府施加压力，促使政府方面加强对贷款项目实施的监督，有利于提高还款率。

再次，政府介入建立了整套较为全面的贴息激励机制。传统政策性贷款，是通过金融机构间接贴息。琼中模式采取直接贴息到户的方式，按照还款情况给予小额现代客户不同比例的贴息。具体做法以琼中县为例：琼中县从财政支农资金中划拨100万元，凡经县金融合作办公室审批的贷款农户提前还贷的由县政府给予100%贴息，按期还贷的给予80%贴息。这种贴息行为大大增强了对农户还贷行为的动态激励。

最后，通过各级政府的介入琼中模式建立了信用评价体系。一是在贷款审批环节进行初步的信用评定，过去有不良信用记录、违法行为、违反计划生育政策的，不予放贷。二是除受自然灾害影响外，逾期不还贷的农户由县政府列为“不守信用户”，三年内不给予贴息贷款，并在县有线电视台曝光。三是专门制定评选办法，在全县范围内开展“信用村”、“信用户”评定。“信用村”由县人民政府授牌并奖励资金；“信用户”、“信用户”由农信社颁发贷款绿卡，凭绿卡无需经过担保、审批等程序就可直接到农信社办理再次贷款的手续。信用户每两年评定一次，不设终身制。

三、“琼中模式”弊端分析

首先，小额信贷运营中政府干预严重。琼中模式中，政府在贷款担保制度，贷前审批以及贷后管理方面均发挥着主导作用。短期来看，政府外力的干预确实能使小额信贷取得很好的效益，但政府干预往往是一把双刃剑，过度干预或干预不当，必然会影响小额信贷的独立可持续发展。就目前业务开展情况看，琼中模式的发放规模较大、扶贫效果较好，但不能由此表明其具有较强的商业可持续性。琼中模式现阶段的“持续”是建立在依靠大量政府优势资源助力的基础上，不等同于“商业可持续性”。一旦政府外力减弱，该种信贷模式将重新陷入制度不稳定状态。而且，一旦监管不力，政府的介入容易产生寻租现象，使贫困人员享受不到小额信贷利益，与原有政策目标发生背离。另一方面，政府强大的财力支持也使GB模式小额信贷的推广有一定的局限性。我国大部分地区地方政府都是财力有限，这种政府主导型模式小额信贷难以在这些地区推广。这种限制违背了GB模式的初衷，无法达到其扶贫助困的创立目的。

其次，小额信贷产权不清，地位不明确，海南琼中模式小额信贷虽然由信用社经营，但是很大程度上依靠当地政府的财力支持，致使小额信贷很大程度上都依附于政府部门，机构的所有权模糊，小额信贷机构存在“所有者缺位”的问题。产权关系不明晰，多头管理现象使管理效率低下，增加小额信贷的交易成本，甚至出现经营者的道德风险行为，而且还会使小额信贷机构在财务上无法实现自负盈亏，同时也导致政府的支出大大增加，易引发财政赤字，因此很难保证小额信贷机构自身的可持续。总之，产权配置不明晰，使得小额信贷机构不能成为独立运作的市场主体，因而不具备可持续发展的基础。

参考文献：

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