土地复垦方案编制的突出问题与难点解析
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摘要：本文阐述了当前全省土地复垦方案编制面临的形势，并对土地复垦方案编制中的常见问题和难点进行分析、解答，提出了规范管理土地复垦方案编制的对策，以期为科学管理队伍、全面提升全省土地复垦方案编制水平提供借鉴。
关键词：复垦方案；问题；难点解析
中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：
1前言
土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。辽宁省是我国的矿山大省，采矿历史悠久，因采矿而破坏的土地面积大，但复垦率仅为4.5%，历史遗留欠帐较多。到2015年，全面完成《全国土地整治规划》（2011-2015）中确定的历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上的目标难度巨大。据统计，辽宁省现有矿山企业5102家，仅露天采矿场占用及破坏土地资源已达1.5万公顷[1]，大规模开展矿山生态环境恢复治理已经刻不容缓。生产建设活动新损毁土地开展土地复垦活动必须依据严格按照审查论证通过的土地复垦方案进行，因此，编制科学、合理、操作性强的土地复垦方案是使土地复垦活动达到预期效果的关键所在。但从省级国土资源管理部门对土地复垦方案评审情况看，全省土地复垦方案编写整体水平仍然不高，亟需改进。
2 土地复垦方案编制面临的形势
当前，土地复垦方案编制技术力量薄弱，难以适应形势需要。土地复垦方案编制具有任务艰巨，内容复杂，学科多，专业性强，交叉边缘学科广的特点，发挥多学科团队协同作战是编写好土地复垦方案的起码要求。因此承担土地方案编写方，应具备地质水文、土壤、生态、林学以及相关专业水平，并在理论和实践中有一定的工作阅历，克服土地方案编制单位专业队伍不配套，专业理论和实践经验水平较差的现状。目前，从事复垦方案编制的部门主要有高等院校、科研院所以及中介机构，这些单位整体水平参差不齐，普遍对政策的把握不准，尤其一些单位完全以盈利为目的，人员配备明显不足，专业技术配置也不合理，一两个人就可以完成资料的收集、整理、分析、撰写，这种报告显然不能保证质量。此外，从近两年申请备案的土地复垦方案报告中不难发现，部分编制方并没有吃透新颁布的《土地复垦条例》和《土地复垦方案编制规程》，仍然按照自己的惯性思维和老套路编写报告，结果是脱离现行条例和规程，套话多，规范性的技术措施和技术数据较少，土地复垦指导性和实用性不强。
3 土地复垦方案编制常见问题解析
3.1 基础资料准确性差，难以起到技术支撑作用
真实、可靠的基础数据是土地复垦方案能否编制成功的关键，如果编制人员没有亲临现场或只是走马观花式的调研，在没有确凿的现场第一手资料的情况下，仓促编撰土地复垦方案报告，必然会导致矿山复垦损毁面积不清，损毁单元数量和面积划分不明，土地复垦方向不正确，土壤主要理化状况数据不对，植被分布状况阐述与矿区自然状况不符等问题。在土地复垦方案报告中体现在以下几个方面:
3.1.1缺乏充分的外业调查数据和质量尚好的照片资料
编撰土地复垦方案报告前，除了搜集有关矿区的档案资料外，更为重要的一项工作是进行矿区植被和土壤现状的调查。首先要开展土壤类型的识别，针对不同土地利用类型的土壤挖掘土壤剖面，记载土壤剖面所处位置，地形部位，土壤母质，植被或作物栽培情况，土地利用状况，地下水深以及土壤发育基本情况。在土壤剖面挖好之后，剖面观察面对着向光面，由下之上，用剖面刀挑出自然结构面，并依据土壤颜色、湿度、质地、结构、松紧度、新生体、侵入体、根系等形态特征划分层次。随后在剖面朝阳立面上垂直放置一个10cm分度直尺，从剖面地表垂直到剖面母质层，用较高相素的照相机拍摄标准典型的土壤剖面，最后用剖面刀和土铲，由剖面从下至上采集土样，以供土壤理化分析，采取的样品质量多少，因化验内容和目的不同而异，一般要采0.5～1kg左右土样。植被调查可采取样点取样、样带取样和样线取样3种，调查取样面积内的植物名称、数量、高度；用盖度框法测定植被盖度，用抬头垂直昂视法测定郁闭度。
3.1.2五项调查基础性数据欠妥
五项调查数据内容包括:地形地貌调查、地质水文调查、气候调查、社会经济状况调查和生物多样性调查。在土地复垦方案中存在对五项内容的描述存在偏离和不准确的现象，致使编撰土地复垦报告的文本基础性支撑数据和证据不足，结果偏离土地复垦的方向和适宜性评价根本性要求。这五部分基础性数据可以通过项目区调查获得，也可以到地质部门、林业部门、水文部门和项目区所在地政府部门通过档案资料查询得到解决，而不能通过网上复制或横向通过编写单位之间的拷贝应付差事。
3.2 土地复垦方案编制方案未按矿种分别撰写
土地复垦方案共分七个组成部分，分别为通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气（含煤层气）项目、建设项目、铀矿。部分土地复垦方案完全按照一个矿种编制模式撰写，新瓶装老酒现象较为普遍，惯性思维照猫画虎现象较为严重，不能把矿种开掘方式、复垦单元划分、复垦方向、复垦措施、沉陷区预测方法、公共参与调查内容，依据矿区的不同特征、不同矿种的特点区分别开来。一般来讲，煤矿复垦方案把沉陷区单元的划分和复垦方向做为侧重点，把沉陷区预测面积、防护措施、项目风险保障金、公共参与做为重点；金属矿复垦方案把项目区污染、防护措施、复垦单元划分及生物措施和公共参与列为重点考查项目;建设项目要重点考查土地压占评价单元的划分、建设项目工程的废弃物的处理方法、不同评价单元的阶段性的复垦措施等。
3.3土地复垦方案核心数据可信度较差
一些土地复垦方案核心数据可信度较差，缺乏数据的来源、测试方法，如某方案编制单位在编写各评价单元土壤特性时，把整个项目区的21个复垦单元土壤有效层厚度统一定为60～100cm，土壤有机质统一定为1.5～2.1%，土壤质地统一定为壤土，而在确定复垦方向时又把不同单元的损毁区适宜性评价安排为宜耕、宜林、宜渔、宜草。应该明确，在项目区采矿范围较大时，处在丘陵区的土壤养分状况和不同深度土层的土壤质地变化随着面积加大、坡向和坡位变化其理化性质会发生较大的变化，只有到现场充分调查不同复垦单元的土层厚度、土壤质地、土壤养分状况、坡向、坡位才能有针对性的因地制宜地划分不同复垦单元，正确地确定和选择复垦方向，否则复垦方案脱离实际调查和数据的支撑，就会失去土地复垦活动的规划及具体工作计划，失去土地复垦义务人实施复垦活动和国土资源主管部门监督土地复垦义务人履行义务的重要依据。
3.4土地复垦措施针对性不强
主要体现在没有针对不同单元地形地貌和土壤理化特性，有针对性的配置适宜不同单元的物种。有个别复垦方案编写单位，把平原区的树种安排到山区土地复垦中来，反过来又把山区的树种安排到平原中去，如把平原绿化或沿海防护林绿化树种火炬树栽到山区复垦中来，把沙生植物沙棘栽到石质性山地中去，把山区生长的适宜酸性土壤的油松栽到平原含盐碱的沙地上，这种不因地宜制的设计方案，将导致复垦效果的不良甚至引起生态环境的失衡，以至整个复垦项目的失败。
3.5土地复垦管护措施合理性较差
主要体现在植树种草之后的管理，如浇水、施肥、病虫害防治等方面。山区开矿的土地复垦不同于平原绿化，因地理环境的约束，浇水、施肥和病虫害防治均较难，从实际角度出发，山区的矿迹地的复退，要掌握好造林的极好时机，一定要抢墒造林，抓住苗木质量关，采用保湿技术，在浇水条件不便的情况下，要依靠科技提高土地复垦造林的成活率和保存率。关于土壤施肥，根据辽东矿区的复垦试验效果，在土壤层次被损毁的条件下，配方施肥的效果比较明显，能够明显提高造林的成活率和保存率，并能提高林分提早进入郁闭期，有利于减少水土流失，提高林分质量。但土壤施肥，在矿区土地复垦任务量大，面积广的情况下，大面积施肥可能性不大，并因施肥措施制定不当，会引起烧根和死苗现象的发生。所以，如果制定施肥措施，一定要说明肥料的种类，含大、中、微量元素的养分数量，施肥量和施肥期，否则事与愿违，适得其反。在病虫害防治方面，大多数编制单位都使用农药防治森林病虫害，但在山区，受生态平衡的制约，乱用农药会杀死许多有益的天敌昆虫，如瓢虫、小蜂、草蛉、步甲等，最好能从苗木病虫害检疫入手，选用无病虫害的苗木和加强营林技术管理，提高土地复垦区苗木的抗逆性来解决病害和虫害问题。不能轻易喷洒农药，引起生态系统的衰退。
4提高土地复垦方案编制水平的措施和对策
4.1 建立土地复垦方案编制单位备案制度和准入准出制度
各类土地复垦方案编制部门必须统一管理，具备资质的，在省级国土资源管理部门备案，土地复垦义务人（采矿企业）在委托编制复垦方案时，优先从已经备案的单位选取；制定考核管理办法，明确责任，每年对备案单位进行业绩考核，考核不达标的，暂时从备案库中剔除，待整改合格后重新申请备案，形成优胜劣汰的良性循环机制。
4.2 切实加强土地复垦专业队伍的建设
定期组织土地复垦方案编制单位人员技术培训，严格执行培训上岗制度，未经培训合格的人员一律不得从事复垦方案编写活动。各地必须重视土地复垦基础性数据调查和基础性检测数据的支撑作用，从数据和规划设计图抓起，注重土地方案报告的真实性和可操作性，真正地达到指导性、基础性、可实施性、预测性、有监督作用的土地复垦方案标准。同时，强化土地复垦工作的交流，提高整个行业的整体业务能力和水平，把土地复垦工作切实落实到位并做出成效。
4.3 严格落实和规范行业标准
要以国家土地复垦条例为根据，尽快研究出台适合我省各地区特点和实际的土地复垦方案编写指南和不同矿种开采土地复垦工程技术体系，指导各地进行可行性分析、方案编制、省级评审论证等。
参考文献
[1]曹振，丁文博辽宁省矿山开采损毁土地现状与复垦措施研究，国土资源，2010年第11期，54页.