对我国增值税“扩围”改革的思考
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[摘要] 增值税“扩围” 改革在上海试点以来，改革的效果好于预期。但随着改革的逐步深入，一些棘手的问题也接踵而来，对中央与地方的利益分配问题、增值税的税率设计问题和改革后的税收征管问题等进行分析，并提出了应对措施。
[关键词] 营业税；增值税；税制改革；征收范围
[中图分类号] F81242 [文献标识码] A [文章编号] 2095—3283（2012）09—0156—02
2007年底，美国次贷危机爆发。次年，危机迅速蔓延到国际金融市场，演变成全球性金融危机，并逐步影响到各国实体经济的发展。我国经济亦深受影响，外需不足，内需不旺，私人投资大幅萎缩，不少企业的发展举步维艰，我国GDP增长率从2007年的142%下滑至2009年的92%。为了抵御国际金融危机，保持我国经济稳定增长，中央政府果断推出了一揽子经济刺激计划，较快扭转了经济增速明显下滑的局面，实现了国民经济总体回升向好。但时至今日，世界经济形势仍动荡难平，欧美市场复苏缓慢，经济有二次探底的可能。根据最新公布的数据，2012年1季度我国GDP增长率为8 注：1绝对额按现价计算，增长速度按不变价计算。22007—2010年数据为最终核实数据，2011年数据为初步核算数据。3数据来源为中国国家统计局网站http：//wwwstatsgovcn/
我国政府及早地预见了这种形势的变化，在“十二五”规划中明确提出要调整经济结构，提高服务业比重。服务性消费具有稳定性的特点，不易出现饱和，增长空间大，可成为我国经济的下一个增长点。目前，服务行业属于营业税的征收范围。营业税的计税依据是营业收入全额，并且是有多少流通环节就要征多少道税，流通环节越多，重复征税的问题就越突出，这成为当前制约服务业发展的主要障碍。增值税则是对商品生产和流通中各个环节的新增价值或商品的附加值征税，其最大优点在于可以避免重复征税，具有税收中性的属性。把服务业纳入增值税的征收范围，有利于服务业的发展和产业结构的优化升级。
二、我国增值税“扩围”改革试点的进展情况
上海市增值税“扩围”改革试点方案的主要内容包括选择上海地区的交通运输业和部分现代服务业（指围绕制造业、文化产业、现代物流产业等提供技术性、知识的业务活动）作为试点行业；新增设11%（适用于交通运输业）和6%（适用于除有形动产租赁服务以外的现代服务业）两档低税率；营业税改征的增值税，由国税局负责征收；试点期间，营业税改征增值税后的收入仍归属试点地区。
上海市自开展增值税“扩围”改革试点以来，各项政策措施有机衔接，运行情况总体良好，减税效果明显。超过13万户的企业被纳入试点范围，其中有九成企业减轻了税负，与试点企业交易的增值税一般纳税人的税负也因为进项税额抵扣范围扩大而普遍降低。试点企业中，小规模纳税人占大多数，他们的税负下降较为明显，原先按5%征收营业税，改革后按3%的征收率缴纳增值税，税负下降约40%。试点企业中一般纳税人的税负变化则视情况而不同。交通运输企业因为路桥费等未纳入试点范围，不能抵扣的项目比重大，缴纳营业税时税率为3%，缴纳增值税时税率为11%，所以税负与原来相比有所增加。部分服务企业人工成本较高，亦因不能充分抵扣而存在税负增加的情况。对于税负增加的企业，上海市政府出台了一项过渡性的财政扶持政策，确保试点企业税负基本不增加。
增值税“扩围”改革试点在上海市产生了“洼地效应”。因为上海市的试点企业可以提供增值税抵扣发票，所以无论是本地企业还是外地企业纷纷把订单抛给了上海；还有不少外地企业直接到上海注册并申请加入试点，在上海缴纳税收。面对资金流出和税收流失的双重压力，包括北京、深圳在内的多个省市积极申请改革试点，增值税“扩围”改革正在加速。
三、全面开展增值税“扩围”改革亟待解决的问题
为了减少改革的阻力，保证改革的顺利进行，上海市增值税“扩围”改革试点方案规避了一些棘手问题。这些问题如果不能及时得到解决，将影响增值税“扩围”改革的全面推进。具体来看，以下三个问题必须妥善处理：
1中央与地方的利益分配问题
根据我国目前的分税制体制，增值税属于共享税，中央和地方的分享比例是75︰25，由国税局负责征收。营业税基本可归入地方税，是地方第一大税种，由地税局负责征收。2011年，全国营业税收入为13679亿元，其中划归地方的营业税收入为1350444亿元，占地方全部税收收入的3285%，占地方本级收入2570%。虽然房产税和资源税的改革也在逐步推进，但短期之内还不可能替代营业税在地方税收体系中的重要地位，成为地方主体税种。当前，受到房地产调控政策的影响，房地产开发投资增速继续回落。2012年1—6月，房地产开发企业土地购置面积17543万平方米，同比下降199%。受此影响，有地方“第二财政”之称的土地出让金大幅下降，与房地产行业相关的税收收入亦相应减少，地方财力普遍出现紧张的状况。增值税“扩围”改革将原本属于地方的营业税收入变成了中央与地方共享的增值税收入，而且还是中央占大头，地方占小头，这对地方财政无疑是“雪上加霜”。长此以往，地方财权与事权不匹配的矛盾会更加尖锐，进而引发其他的社会经济问题。
关于营业税改征增值税后中央与地方收入分配关系如何调整，上海市试点方案是维持原来的格局，即原归属地方的营业税收入，改征增值税后收入仍归属地方。但这样做的结果极易产生“税收竞争”。扩大增值税征税范围之后，虽然货物和劳务都征收增值税，但对货物所征收的增值税只有25%划归地方政府，而对劳务所征收的增值税基本上都划归地方政府，因此部分地方政府可能会出台一些政策引导当地企业通过“转移定价”等手段来扩大劳务部分的增值税税基，从而侵蚀货物部分的增值税税基。如何才能在保证地方财力不减少的同时又避免“税收竞争”，笔者认为，首先要调整中央与地方的分享比例且改革后的增值税仍由国税局负责征税。若调整后的中央与地方分享比例为5：5左右，全国超过2/3的省份能维持现有的财力水平。而且从长远看，由于降低税负可以刺激GDP增长，随着经济总量增大，税收收入亦会上升。其次要加快推进房产税和资源税改革，为地方财政培育新的主体税种，尽快摆脱失去营业税后地方税收体系没有主体税种的尴尬局面。
2关于税率设计的问题
现行的国内增值税基本税率为17%，低税率为13%，小规模纳税人的征收率则为3%，上海市试点方案又新设了11%和6%两档税率。目前，上海市增值税合计已有5个税率档次，这势必影响增值税“中性”优势作用的发挥，并且提高了税收征管成本。
理想的增值税应是单一的税率，将复杂的差别税率结构可能会对经济运行产生的干扰降到最低。因为具有消除重复课税等优点，增值税自从1954年在法国问世后便迅速在全球流行，成为大多数国家的主体税种。从增值税的国际实践看，由于服务业的情况差别很大，单一税率的实行效果并不太好，许多国家都采用差别税率以适应不同行业的发展需要。从实现各行业税负均衡的角度考虑，我国现阶段的增值税税率结构亦应该采用分行业的差别税率，但税率档次不易划分过多过细。
3关于税收征管的问题
首先是税务机构的人员配置问题。营业税改征增值税后由国税局负责征收，国税局工作量大增，而地税局则会相应出现人员过剩，两个机构的人员配置需要重新调整。随着房产税和资源税改革的推进以及新税种的开征，地税局人员过剩的问题在未来几年会得到解决。至于国税局缺少的人手可先从地税局借调，然后再逐步招募新人。
其次是小规模纳税人的管理问题。大多数的服务行业具有投入少、规模小、企业分散、会计制度不健全等特点，距离增值税一般纳税人的标准有很大的差距。数量庞大的小规模纳税人增加了税收征管的难度。同时，小规模纳税人采用简易征收的方法，被排除在抵扣链条之外，亦使增值税的“中性”优势不能完全发挥出来。建议出台一些相应的激励措施，鼓励小规模纳税人健全会计制度或请记账公司等中介机构代为记账，加入增值税抵扣链条。
[参考文献]
[1]杨默如营业税改征增值税后的收入归属方案选择[J]税务研究，2010（5）：75
[2]魏陆扩大增值税征收范围改革研究[J]经济问题探索，2011（7）：139—143