浅议企业集群形成与演化中政府的作用

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摘 要：地方政府在企业集群成长过程中应该扮演的角色这一问题，在学理上和现实生活中都是争议不断的论题。根据“无为而治”和“有所作为”这两种可供选择的态度，立足中国社会现实，提出“为而不争”的建议，并分析地方政府的政策实施。

关键词：企业集群；地方政府；为而不争

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）18-0219-02

一、无为而治还是为而不争

在现实生活中，有的企业集群在地方政府的大力扶持下获得蓬勃发展，如印度班加罗尔软件企业集群、广东省南海市西樵区的纺织业企业集群；但有的企业集群中大量非政府的公众或私人中介机构在企业集群成长中作用显著，地方政府的直接参与作用十分有限，例如“第三意大利”地区。那么，地方政府在企业集群成长中究竟应该“无为而治”还是“有所作为”。

古典经济学派来看产业集群的发展，我们发现只要政府提供一个稳定的宏观经济条件，市场就可以将资源合理配置，并最终达到一个均衡。相反，如果政府干预过多，就会造成资源利用的无效率。因此从这个角度上讲，政府应该“无为而治”。“第三意大利”就是这样一个例子。第三意大利指20世纪70年代快速崛起的意大利东北和中部。20世纪50年代意大利政府曾主导该地区的“工业复兴”，却遭到彻底的失败。在20世纪70年代，依靠大量非政府的公众或私人中介机构，该地区自发产生的小型传统企业慢慢发展起来。这些企业主要从事纺织业、家居产品、个人用品、食品和饮料、金属纤维产品以及特殊原料的生产业等。发展至今，其中小企业不仅在本地区的生产与贸易方面占有优势，而且其特色产品的出口在世界范围内也具有绝对优势。

然而现实并非如同古典主义学说中的那么简单。在企业集群的成长过程中，会面临各种各样的问题：企业集群内单一型的产品结构将面临比较大的市场风险；内部未形成稳定的分工合作关系；企业集群的发展往往具有路径依赖性，对于外部世界的重大变化，在整体上可能容易表现出某种抵制态度；企业集群中大多数生产的是劳动密集型产品，产品的技术含量低，缺乏创新；品牌意识薄弱，缺少名牌产品。这些问题都是普遍存在的，关于企业集群的成败的是否有能力处理危机，快速恢复并增进群内企业的成长和地方经济的发展。企业集群的危机处理能力是其持续发展的关键。

笔者认为，到底应该“无为而治”还是“为而不争”，不是单纯地认定政府积极参与就是有效的或者单纯地反对政府干预，而应该看怎样才能更好地解决危机，不管是通过政府解决还是通过市场解决。应该用一个动态的、立足于现实问题的视角来分析。在经济进步的过程中，地方政府的干预力度有必要对应环境而改弦更张。

立足于中国，笔者认为政府应该起到“为而不争”。所谓“为”，是指在市场经济发展不完善的初级阶段，集群内某些民间组织尚未出现或实力弱小，协调能力差，无法解决产业集群的起步问题，地方政府应当担此重任，发挥促进企业间平台作用以及为企业服务的功能；然而过度依赖地方政府的干预，忽视市场的力量无疑会陷入另一个极端，逆经济形势而动，造成资源配置的无效率，所以政府应该“不争”，即随着市场经济秩序的逐步确立、民间中介组织的力量的逐渐强大，地方政府的干预措施应由强变弱，并将促进企业间合作和直接为中小企业服务的功能交由民间组织执行，主要应由民问组织承担起推动企业集群发展的重要作用。地方政府的干预措施只应在民间组织不能单独协调的领域与其一同发挥作用，到“市场增进”的功能，而不要为争取利益，而不放权。

二、地方政府怎样“为”――地方政府的政策实施

（一）制定政策规范小企业集群的定位

小企业集群的定位需要综合考虑区位、产业、技术、对生态环境的影响等若干因素。区位因素通过原材料获得的便利性，交通运输的便利性，劳动力获得的便利性等影响投入成本，从而对小企业集群的竞争优势施加影响。对集群竞争优势的持续获得来说，更为重要的是区位在创新中的作用。分散的市场主体在集群区位的选择中具有盲目性和自发性，因此，超脱于各市场主体利益之上的政府就应该对区位的选择起引导作用；而且政府的区位决策应该既基于整个体系的成本又基于创新的潜力，而不仅仅取决于投入成本。

就产业与技术来讲，除少数资本、知识密集的地区适宜发展高新技术集群外，中国大部分地区应该发展劳动密集型传统产业，生产中低层次产品。因为中国大部分地区积累低，没有利用外资的地理优势，缺少高素质的人力资本，唯有大量廉价劳动力。传统产业是中国产业结构的主体，具有广阔的市场前景。通过对传统产业进行技术改造，提高产品档次，可以进一步扩大传统产业的利润来源，使之成为中国进行知识、资本积累的平台。针对目前中国某些地区小企业集群发展中的环境污染问题，地方政府应该严格控制污染项目，避免经济发展以生态环境遭到破坏为代价。

（二）创造有利于小企业集群生成的软硬环境

以地方政府为主导，对产业集群发展所需的公共物品和准公共物品进行投资，加快交通、通信、电力、互联网、城建设施等基础设施建设。降低企业运营的制度成本，如改革审批制度，提高政府机关的办事效率。

完善中介服务体系。集群的发展往往需要各种中介服务机构辅助，如技术咨询、市场调查、会计、法律、职工培训等。随着信息时代的到来和电子商务的应用，成立集群内的信息中心成为方便地获得和交流信息的一条途径。该信息中心通过网络连结企业，从外部获取信息，并把这些信息传播给网络内的各个企业；把网络内企业的信息向外；同时便利网络内企业之间进行交流。

中国小企业普遍存在融资难的问题。为解决资金短缺问题，集群内企业间经常采用延期支付和资金互助等融资方式。由于个别业主的败德行为很容易破坏整个小企业集群所建立起的信用体系，地方政府应采用现行法律体系强化原有的契约关系，保证债务履行；同时制订集群内成员企业间约束债权债务关系的规定，强化业主间约定俗成的“默契”，提高因败德行为所付的代价。此外，还应该改善金融机构对小企业的金融服务，拓宽集群内企业的外部融资渠道。集群企业虽然数量众多，但规模较小，存在“搭便车”行为。因此政府应该出面组织展示会、广告宣传等营销活动，提高集群整体的知名度，树立地方品牌，建立质量调控体系，避免出现“柠檬市场”危及整个地方产业的发展。

（三）建立小企业集群技术创新机制

1.建立畅通的信息交流渠道，完善信息交流手段畅通的信息交流渠道的建立是集群技术创新机制有效运转的必要前提。小企业集群的信息渠道可分为两种。一种是集群与外部的信息交流，另一种是集群内部的信息交流。小企业集群在发展初期，自身信息收集、扩散功能较弱，兼之信息具有明显的外部性，因此，地方政府不仅应通过自身的情报系统获取外部信息，而且应以地方产业总代表的身份与大学、研究机构以及集群外企业等建立信息渠道。在集群内，地方政府则应出面建立行业协会，召开洽谈会，设立常设机构等实现信息的内部扩散。

2.促进产学研合作。地方政府应促成集群与大学、研究机构的合作。合作内容包括：直接同希望创办新企业的投资者合作；为当地现有企业提供咨询、解决技术难题、培训技术人才；技术转让；鼓励科技人员以技术入股或直接创办科技小企业；委托开发等。合作中应采用多种组织制度，如星期日工程师，厂内研究所，企业研发中心，或与大专院校、科研院所结成战略联盟，形成虚拟研发组织等。

三、如何做到“不争”――地方政府的逐渐退出

（一）机构民间化

在前一阶段约束条件的制约下，为了促进集群的快速成长，不得不以地方政府为主导，采取“强制性制度变迁”的方法，建立了为集群内中小企业服务的服务支持体系。由于中小企业一方面没有足够的资金，另一方面也未完全认识到利用服务支持体系的优势，所以不可能要求它们完全按照市场价格与服务机构进行市场化的公平交易。因此在服务支持体系建立的初期，往往需要地方政府财政资金的资助。但随着市场经济秩序的逐步完善以及服务支持体系作用的发挥，有发展前景的中小企业的实力必将逐渐增强。这时，就应逐步过渡到提供市场化的服务，按照市场价格进行交易，不能使中小企业形成过度依赖。在这种条件下，服务机构也将不再需要地方政府财政资金的支持，逐步实现自身发展，成为独立自主的机构。随着服务机构逐渐脱离政府资金资助，地方政府应该逐步主动退出，使过去由地方政府主导的服务机构转化为企业化运作的民间组织。

（二）权力分散

随着市场经济秩序的逐步完善以及地方政府在第一阶段对行业协会发展的支持，行业协会的自身实力以及协调能力将大大增强。在行业协会已经步入规范发展阶段之后，地方政府就应加强与集群内各行业协会之间的合作与交流，使自己的权力逐步分散下放，将过去直接管理集群内企业和为企业提供服务的功能赋予行业协会，由行业协会独立执行或联合其他“社会自主型”的中介服务组织共同执行促进企业集群发展的干预措施。使行业协会真正成为企业集群内企业的代表，充分发挥自律、发展、协调、互助、服务、交流、调解、制衡的功能。这时，过去由地方政府承担的充当“网络经纪人”以及促进“社会自主型”专业化服务机构发展的任务都可以也应当由行业协会来承担。地方政府只需要与行业协会保持密切合作，通过行业协会了解集群内企业的发展情况；在行业协会不能单独协调的情况下（例如缺乏公共资金等），地方政府通过增强行业协会的协调能力（例如提供行业协会公共资金等）而间接达到促进企业集群成长的用。

四、现实中的“为而不争”

中国各地区各种类型工业园区的形成主要就是政府积极干预的结果。政府的积极干预大致包括：（1）政府的政策优惠与倾斜，如财政政策的支持、税收政策的优惠、投融资政策的扶持等。（2）为市场的平稳和有活力地运行创造有利的框架条件，如基础设施的建设、竞争政策的制定、信息的提供与引导等。（3）勾画出一个富有挑战性的经济前景，创造一个鼓励创新和不断升级的氛围。（4）政府有意成为一个有需求、起推动作用的客户。（5）政府促使和确保公共机构（大学、研究所、中介机构等）与产业界的广泛联系。正因为政府的干预和扶持，中国的工业园区得以迅速、广泛地在各地区建立。