论高速铁路建设单位在项目前期工作中的重要性

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摘要： 文章介绍了我国高速铁路项目前期工作的主要内容，从建设单位的建立、介入勘察设计工作、完善外部协调工作三个方面详细论述了建设单位在项目前期工作中的重要作用，对高速铁路建设单位做好项目前期工作提出可供参考的建议。

Abstract： The article introduced the preliminary works of high-speed railway and expounded the important role from the establishment of construction units and administration of prospective design， external coordination at early stage. The article presented some advices for reference only to complete the preliminary work of high-speed railway.

关键词： 高速铁路；建设单位；前期工作

Key words： high-speed railway；construction unit；preliminary work

中图分类号：TU721+.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）34-0065-03

1 高速铁路建设项目单位前期工作的主要内容

铁路建设程序包括立项决策、设计、工程实施和竣工验收。立项决策阶段，依据铁路建设规划，对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书，根据批准的铁路中长期规划或项目建议书，在初测基础上进行可行性研究，编制可行性研究报告，项目建议书和可行性研究报告按国家规定报批；设计阶段，根据批准的可行性研究报告，在定测基础上开展初步设计，初步设计经审查批准后，开展施工图设计；工程实施阶段，在初步设计文件审查批准后，组织工程招标投标、编制开工报告，开工报告批准后，依据批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资，按照施工图和施工组织设计文件组织建设；竣工验收阶段，铁路建设项目按批准的设计文件全部竣工或分期、分段完成后，按规定组织竣工验收，办理资产移交。其中立项决策阶段和初步设计阶段的工作属于项目前期工作，是整个项目建设程序中的一个非常重要的阶段。根据我国铁路建设项目管理规定，项目建议书批复后，出资方代表应及时成立项目管理机构，我国高速铁路的主要出资方为国务院铁路行业主管部门和地方人民政府，为便于专业化管理，一般由铁路行业主管部门出资代表组建合资铁路公司作为项目的建设管理单位，积极开展前期工作。

高速铁路合资公司应认真履行管理职责，按照国家审定的规模标准投资组织建设或委托建设，依据公司章程履行公司决策程序，对建设全过程负责，在项目的前期需完成主要工作：

一是建立建设管理机构，制订管理制度。及时成立建设管理单位，规范内设机构设置，按规定配置机构人员，加强规章制度建设，强化建设管理人员培训。

二是积极介入勘察设计工作。要配合和参与勘察设计工作，履行监督责任，认真开展设计文件初审工作。

三是切实做好对外协调。要做好建设规划许可的报批工作，做好征地报批和实施工作，完成三电和管线迁改等协议签订工作，做好环保、防洪等评估工作，做好建筑材料调查工作。

2 建设单位在高速铁路建设项目前期工作中的必要性

2.1 建设单位通过管理人员前期工作的磨合以及规章制度的建立，有利于建设单位在高速铁路项目管理过程中发挥主导作用。

近几年我国处于铁路建设快速发展期，目前在建铁路项目308个，建设规模大，建设管理机构多，其中铁道部负责管理的铁路公司就多达42个，主要负责高速铁路的建设管理工作，建设管理人员不足，由于高速铁路技术新、标准高，而且铁路公司多为新组建的建设单位，建设管理人员来至不同的建设、设计、施工、监理单位及地方政府派出人员，他们有着不同的工作经历，受到不同企业文化的影响，这些因素虽然为建设单位提供了较全面的管理经验，但这些个体的差异又不利于整个团队合力的形成，这些来至不同单位的管理人员，通过项目前期的共同工作，从产生矛盾，到相互修正，再到彼此适应，最后提高了团队的管理能力。同时，建设单位在项目的前期工作中，要不断的加强和完善单位自身以及整个项目管理的规章制度建设，通过管理人员对制度的遵守和适应，理顺建设管理程序，为建设单位在项目的实施、验收以及运营管理的全过程中的管理创造了重要的内部条件，有利于建设单位在高速铁路项目管理过程中更有效的发挥主导作用。2012年3月，铁道部《关于调整铁路大中型建设项目管理的通知》（铁建设[2012]37号）要求采取有效措施，加快提升18个部管项目管理机构的建设专业管理能力，承担高速铁路等新项目建设管理任务，可以避免项目立项后新组建的建设单位在人员、设施和制度上的不健全，更加有效的对项目的前期工作进行管理，正是基于加强建设单位在高速铁路项目前期工作中的作用而制定的。

2.2 建设单位提前介入勘察设计工作，对勘察设计工作进行有效监管，提出合理化建议，有利于勘察设计工作的顺利完成，维护项目出资人的利益。

高速铁路建设项目可行性研究和初步设计是项目前期勘察设计工作的两个重要阶段，可研是项目决策的依据，初设是确定建设规模和投资的依据。建设单位如何监管勘察设计单位在可研阶段进行社会、经济和运量调查，综合考虑运输能力和运输质量，从技术、经济、环保、节能、土地利用等方面进行全面深入的论证，对建设方案、建设规模、主要技术标准等进行比较分析后，提出推荐意见，进行基础性设计，提出主要工程数量、主要设备和材料概数、拆迁概数、用地概数和补偿方案、施工组织方案、建设工期和投资估算，进行经济评价编制，论证建设项目的可行性，在初设阶段开展定测、现场调查，通过局部方案比选和比较详细的设计，提出工程数量、主要设备和材料数量、拆迁数量、用地总量与分类及补偿费用、施工组织设计及工程总投资后编制，满足主要设备采购、征地拆迁和施工图设计的需要，是建设单位提前介入项目前期工作的重要任务。由于勘察设计单位是项目的合同单位，是建设项目众多参与者之一，具有企业的本质属性，即首先是对自己企业负责，其次才对自己承担的勘察设计工作负责，这就不可避免的会出现当其企业利益与高速铁路项目利益冲突时，勘察设计单位会优先维护其企业利益而牺牲项目的利益，比如高速铁路沿线某企业规划建设一企业专用道路，勘察设计单位为了赢得该企业的其他勘察设计任务，将本该由该企业出资建设的专用道路纳入铁路项目改移道路设计，增加了铁路建设成本，损害了铁路出资人利益。但建设单位代表的是出资人利益，通过在建设前期介入勘察设计单位，通过有效监管，可以及时发现和阻止类似事情的发生。其次，建设单位可以通过前期介入勘察设计工作，熟悉和掌握设计细节，利用自身的专业知识或者利用社会其他技术力量对勘察设计成果进行审查，提出合理化建议，达到优化设计的目的，比如，可以通过聘请隧道施工方面的专家，对控制性隧道工程的施工组织进行辅助坑道的优化，补充设计单位在施工组织方面的不足，降低项目实施的风险，保证高速铁路项目按期或提前投产，实现项目经济和社会效益。

2.3 建设单位在高速铁路项目前期完善项目的外部协调工作，有利于为项目创建和谐的工程实施条件，维护项目自身及公共利益。

高速铁路项目建设是一项综合性的经济活动，涉及面广，内外协作配合的环节多。铁路建设属线型工程，线位经过区域有特殊要求的，还得主动办理有关审批、许可手续，才能保证建设工作顺利推进。只有在项目前期充分做好经济和设计调查工作，完善项目各项外部协调工作，才能科学合理确定项目功能定位、建设标准、规模、方案、工期、投资，确保勘察设计深度和质量，才能确定施组方案、建设工期和工程数量，才能尽可能减少建设项目标准、规模、方案、投资、工期等重大调整，才能为项目顺利实施创造有利条件。按照现行法规要求，我国高速铁路前期外部协调工作主要有：

①组织征询项目规划选址意见，取得省级规划主管部门颁发的项目规划选址意见书；

②组织进行项目环境影响评价，经国家环保部审查批准；

③组织进行水土保持方案评估，经国家水利部审查批准；

④办理建设用地手续，经国家国土资源部审查批准；

⑤办理占用林地批复；

⑥办理占用河道防洪论证及水系调整规划批复；

⑦办理跨越航道通航论证批复；

⑧办理海洋、湖泊环境影响报告批复；

⑨办理占用海域论证批复；

⑩办理地震安全性评价批复；

{11}办理文物保护报告批复；

{12}办理纳入城镇规划许可批复；

{13}办理穿越自然保护区批复；

{14}签订跨、穿、改移高等级公路、航道、既有铁路和重要管线的技术方案协议；

{15}签订重大军事设施、地震监测台、测量标志、中直企事业单位等同意拆迁的意向性协议或取得产权人同意拆迁的复函。

这十五项外部协调工作都是涉及到国家及公众利益关系，多数重要工作法规作出了明确要求，必须由建设单位完成，其他任何单位或个人不能替代，例如《中华人民共和国环境影响评价法》第16条明确规定“……建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表……”其次，建设单位有条件做好外部协调工作，高速铁路出资人为国家铁路主管部门及各级地方政府，其建设单位代表的就是国家和政府的利益，维护的就是国家和政府需要维护的公众利益，这一本质属性导致建设单位在完善各项外部条件工作是能够得到各行业政府主管部门以及项目涉及的各级地方政府的支持，较勘察设计单位更有条件做好外部协调工作。再次，项目前期外部协调工作中的任何一项发生遗漏或者错误，必将导致工程实施期的重大变更，影响到项目目标的实现，甚至导致项目中止，直接导致投资浪费。

3 建设单位做好高速铁路建设项目前期工作的几点建议

3.1 建设单位处于核心位置，在前期工作中要推进建设项目标准化管理。要选择配备热心铁路建设，有经验、会管理，有事业心的管理技术人员，按岗位配置人员。必须按照“事事有流程、事事有标准、事事有责任人”细化完善管理制度，并用制度管理人，让人适应制度。

3.2 建设单位介入勘察设计工作应配合和参与现场调查，有利于提高设计质量，减少实施阶段的设计变更 首先要抓好勘察工作，勘察工作是设计工作的依据，是保证建设质量的基础，铁路建设必须重视勘察工作。铁路工程勘察主要包括初测、定测，初测主要查明线路通过地区的地形、地貌、地物、区域地质条件、推荐方案和主要比较方案的地质条件，初测资料是可行性研究的依据，定测主要核实方案通过地区的地形、地貌、地物，详细查明方案的地质条件，为各类建筑物提供地质资料，定测成果是初步设计的依据。铁路勘察实行勘察大纲审查制度，勘察单位应依据项目建议书或可行性研究报告批复意见、规程规范编制勘察大纲，建设管理单位应对勘察大纲组织审查，审查后的勘察大纲为工程勘察合同的组成部分。铁路勘察实行监理（或咨询）和勘察成果验收制度，建设管理单位应委托具有相应资质的工程勘察单位依照批准的勘察大纲对勘察进行监理（或咨询），应组织对勘察资料和勘察报告进行验收，对实际完成的勘察工作量进行审核。建设管理单位应按照工程勘察合同约定解决勘察工作的外部环境问题，协调解决勘察工作中存在的问题，为勘察工作提供条件，同时对勘察工作进行监督、检查。

其次要抓好设计文件的审查工作。建设管理单位应根据项目批准文件、设计文件编制规定，对勘察设计单位提交可行性研究报告和初步设计文件等勘察设计文件进行审查，利用建设单位管理人员的专业技能以及对现场情况的掌握，对高速铁路建设项目的进行审查，审点包括维护出资人利益和涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准等内容，对于一些难点工程，可以通过组织对应专业的专家进行审查，提出合理化的建议，提高设计质量，但同时应注意到勘察设计单位是勘察设计工作的主体单位，任何意见建设单位可以通过与设计单位直接协商得到落实，或者通过上报铁路行业主管部门，纳入项目正式审查意见，由设计单位落实。

3.3 建设单位是对外协调的责任和组织单位，要严格履行职责，在勘察设计单位的配合下，切实做好对外协调和各种协议签订工作。

首先要对高速铁路具体项目进行分析，明确项目涉及的外部协调工作，比如内地项目就不涉及办理占用海域论证批复等；其次要认真分析各项外部协调工作办理程序以及审批权限，比如办理穿越自然保护区批复中涉及长江珍稀鱼类保护区批复的行业是农业，审批权限在国务院农业主管部门等；再次要组织相关单位对现场情况及利益相关人进行详细调查，避免出现关键事项的遗漏，造成设计变更的发生；最后要充分发挥沿线各级地方政府的以及政府各部门的作用，地方政府是各项社会事务的管理者，是全信息的集散点，对地方情况有最全面的了解，同时又是高速铁路多向对外协调工作的相关者，要充分利用好高速铁路建设单位是地方政府打工仔这一关系，发挥地方政府的作用做好对外协调的各项工作。

4 结论

高速铁路建设项目的建设管理单位是建设项目的组织实施机构，是实现建设目标的直接责任者。建设管理单位由建设项目出资人选择或组建，是出资人的利益代表，建设项目出资人按权力和责任统一的原则，明确建设管理单位的职责和权限，并监督其完成建设工作，贯彻国家和铁路主管部门的有关工程建设的方针、政策、法规和规定，按照批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资，组织铁路工程项目建设，就工程质量、安全、工期、投资等全过程对出资人负责。在高速铁路项目前期完成建设单位的组建，让建设单位提前介入勘察设计工作，完成项目涉及的外部协调工作，对建设单位完善内部条件，创建良好的外部环境，降低设计风险，具有不可替代的作用。正式基于这样的需要，2007年6月，铁道部《关于建设单位提前介入并做好建设项目前期相关工作的通知》明确提出建设单位提前介入并做好建设项目前期工作是建设项目顺利实施的基础，是确保建设项目工程质量、投资控制和按期完成的重要前提条件。建设单位必须提高对提前介入并做好前期工作的认识，主动提前介入建设项目前期工作，理顺建设外部环境，确保铁路建设顺利实施。

参考文献：

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