“蚂蚁搬家”,解决一宗几十年的土地争议
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案情简介：争议地段位于江苏省金湖县东北郊，临近宝应县，当地人俗称“郭家滩”，是一块约1000多亩的滩地，中间以朱漕港为界，分南北两块。解放初期，该滩地是一片湖滩，地势低洼、芦苇杂草丛生，各农户也仅仅是在荒滩上收割过柴草。该滩地原系1951年“”时由政府分给当地郭姓一门所有农户所有。1953年，因郭姓家族内部要求分户，订立了分田合同，将滩地以朱漕港为中心划分为南北两块，每块又均分为十股，同时又在朱漕港南北两侧各划出一块堆场，与股田对应，也各均分成十股，用于各股农户堆放柴草，然后根据各农户家庭情况分摊股田及堆场。在集体化的过程中，土地的性质由“”时的个人所有转为归各户户口所在地的农村集体经济组织所有，即滩地所有权随之归属到各有关乡、村集体。其后，由于开挖航道、隔堤及防洪圩，占去了“郭家滩”部分滩地，再加上长期无人管理，“郭家滩”内界址发生较大变化，且许多相关知情人年老病故，各自的界址及股份都模糊不清。在此期间，“郭家滩”北、东、南边都是公滩，县公滩管理所曾以湖泊漂移为由又占用了一部分滩地，西邻有关镇村也用各种理由占用了部分滩田。1982年“大包干”后，部分村组将“郭家滩”部分滩地对外发包，并作专人管理。有了经济利益，各村组都纷纷出来主张所有权，矛盾由此激化。从1985年开始，部分村组向法院提起民事诉讼。1986年《土地管理法》颁布，该法规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”故法院要求当事人先到县政府进行确权处理，所以这宗权属争议就开始由土地管理部门接手处理。
矛盾焦点：一是随着历史演变，土地的现状发生了很大的变化，滩地所在镇村为防洪需要，临近滩地开挖圩堤用于防洪，占用部分滩地；二是该滩地的北、东、南边临近公滩，由于“郭家滩”长期缺乏管理，一些滩地被公滩管理所实际占用；三是滩地原农户由于户口划归不同的村组，有的甚至迁到外镇、外县，现各农户所在村组之间就股份划分也产生矛盾。
解决难点：一、经过时间较长，历史演变复杂。从1951年政府划分开始，1970年开挖金宝航道、大汕隔堤，1978年部分滩地与公滩管理所、邻县村组互调，1991年开挖防洪圩堤，再加上长期无人管理，原划分股份的界址早已不存在，相互之间侵占的现象也普遍存在。二、涉及村组较多，有9个镇14个村，还有涉及到外县，处理起来难度可想而知。再加上由于土地纠纷经历时间较长，许多村组负责人不断替换，知情人很少，甚至有的村组不知道该滩地的大概位置，更谈不上面积，举证非常困难。三是地形复杂，多是滩地，有的根本就无路可走，界定各股份的界址十分困难。
该宗土地权属争议涉及性质之复杂、面积之大、村组之多、时间之长，都是前所未有的。面对如此复杂的土地纠纷，金湖县国土局通过分析认为，这宗土地纠纷涉及面很广，就像一团乱麻，要把它处理好，就首先要把它理顺，然后，针对各个问题，逐个分析，逐个研究，逐个解决，不能求快贪大。形象地说，就是要“蚂蚁搬家”。
首先，理顺关系，分清性质――找准“家”。该宗土地争议涉及面很广，但是，仔细分析起来，主要有这么几种类型的矛盾：一是“郭家滩”整个集体与东邻的公滩管理所之间的界址纠纷，即集体土地所有权与国有土地使用权之间的争议；二是集体土地所有权之间的争议，这里面又包含两种情况，一个是“郭家滩”整个集体与西邻镇村组集体之间的集体土地所有权争议；另一个是“郭家滩”集体内部各村组之间关于内部股份田划分的集体土地所有权争议。县国土局认为，要解决“郭家滩”权属争议，就要像剥香蕉一样，把“郭家滩”当作一个整体，先从人手，解决“郭家滩”与相邻的东西邻之间的土地争议，明确“郭家滩”本身四至范围，再从外向内，明确内部现各村组所占股份及四至面积。
其次，先易后难，分清侧重――“搬”。在这宗土地争议案件中，集体土地所有权争议是难点，而与有关村组的矛盾比较容易调处。所以，县国土局首先着手解决“郭家滩”与东、南邻公滩管理所的争议，通过多次与公滩管理所协调，并请县有关部门配合，先后就土地权属、界址及排水等问题达成三份协议。双方为明确界址，对部分土地实行调换，并对双方界线予以拉直，便于管理。协议后形成的界址制作详图，由双方签字及国土局见证，从而划定了“郭家滩”的东界和南界。
对于西界与西邻村组之间的集体土地所有权争议，主要是做镇村工作，从“尊重历史、面对现实，方便生产生活”的原则出发，请镇领导出面协调，在查清历史演变过程的基础上，从方便生产、有利各方的角度出发，以圩堤为主要界址线，划分双方界址。在签定协议时，县国土局邀请相关镇作见证，并形成书面协议文件，从而划定了西界。
再次，集中精力，解决难点――“搬”核心。该宗土地争议的难点是“郭家滩”内部之间的股份田划分。因为，这些股份田由于长期无人管理，界址无法确认，再加上开挖航道、挑筑防洪圩等侵占了部分滩田，相互之间的股份、界址很难确定。经研究，县国土局决定按以下步骤进行解决：
实地测量――弄清“郭家滩”现在的地形状况。只有通过测量弄清“郭家滩”实地状况，才能在此基础上进行协调、确权。当然，实地测量非常困难，一是地形复杂，道路不便；二是仪器落后，工作量大。但是，县国土局还是抱着蚂蚁啃骨头的精神，为了节约时间，测量人员吃住在实地，白天利用全站仪进行外业测量，晚上进行内业处理；为了不影响局机关工作。测量人员利用周末和节假日进行测量。经过先后四次实地测量汇总，终于完成了测量图。为了保证准确和精确，后又请有关单位用GPS进行复核，最终形成了准确、精确的“郭家滩”现状图。
还原原貌――弄清演变过程。实测图只能反映现状，而要弄清现在每份田的股份位置，就要还原到分田时的地形地貌，再顺着时间的推进，弄清历史演变过程中各股份的实际使用情况。调处人员利用实测图，结合分田合同上的原始四至范围进行还原，然后每经历一个大的演变过程，就制作一份当时的地形图，共制作了三份不同时期的地形图。通过这三份图，整个历史演变过程及各股份的使用情况就非常明了。
分田到村组――核定现在各村组股田权属。一是对照1953年的划分股份记录，统计每户应占股份的面积；二是核减被航道、防洪圩所占用股份田的面积及具置，对被占用的要如实核减，对没有被占用的，如实统计；三是查清原先各分到股份的人现在所在村组，从而汇总现在各村组所占股份面积。
调解解决，形成法律文书。虽然整个历史的演变过程及各自股份都已基本调查清楚，但是，对于土地争议案件来说，最好是通过调解结案，特别是像这样情况比较复杂的案件，以防止不必要的诉讼。因此，县国土局多次与现在各村组负责人或代表谈话沟通，另一方面，请有关镇政府出面协助，进行调解。首先结合各个时期的土地政策向各方反复解释整个“郭家滩”土地演变过程；其次，根据统计资料及现状图，明确现在各村组应当享有的所有权面积；再次，希望各方从大局出发，不要在其他譬如树木所有权、排水等小问题上纠缠，影响整体调处进度。通过各方努力，争议相关村组终于达成了调解协议。最后，在调解协议的基础上，县国土局迅速制定土地证书，通过土地证书的形式，把各方的权利固定下来，形成法律文件。
这宗长达20年的土地争议就这样被蚂蚁搬家般地顺利解决了。在参与解决这起土地纠纷的过程中，我们也得到了一些启示，这对于今后土地争议的处理都是非常有益的：一是不要畏难、怕苦，敢于迎难而上；二是要仔细研究，找出突破点，分类分步骤解决；三是加强与镇级基层政府及农业、林业、法院、纪委等相关部门的协调；四是科学规范，调解为主，并最终要形成法律文件。
世间万象，道理相通。我们要善于从实践中寻找、总结道理，更要善于在工作中利用这些道理来指导我们今后的工作。