土地保障对农村社会保障替代性分析

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摘要：对于我国农村的社会保障，土地的经济保障性弱，风险分摊性差，缺乏强制积累财富化解风险的机制，其效用外溢全社会但却没有建立起与受益边界相匹配的供给制度-组织边界，不具备社会保障四方面的基本特征，不具有对社会保障的替代作用。土地不胜农村社会保障之重，却因被动承载保障功能而损失土地效率和农业绩效，首重保障功能的农地产权制度安排实际上带给农民的是负效用。政府需在土地之外提供社会保障公共品，以剥离土地的保障功能，释放土地的生产效率。

关键词：土地制度；农村社会保障；生产要素；公共品

中图分类号：F062.6文献标识码：A

收稿日期：2013-03-13

作者简介：蔡少琴（1975-），女，广东澄海人，暨南大学经济学院博士研究生，研究方向：公共经济学；李郁芳（1957-），女，福州人，暨南大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：宏观经济运行与政策、政府规制。

基金项目：教育部人文社会科学研究项目，项目编号：10YJA790103。

一、问题的提出

随着体制的解体，国家向村社让渡土地所有权，同时也转嫁了社会保障公共品的供给义务，国家事实上不再承担农村公共品开支；村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障[1]。每个农户承包了一块农地从事农业生产，家庭有了较为稳定的收入来源，贫困、失业、工伤、疾病、养老等困难被认为能一揽子得到解决。土地作为农村社会保障的替代物，长期承担着为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能[2]。现行土地产权制度设计中显著考虑、郑重顾及了土地保障功能的因素，集体所有制的主要道义目标是为9亿农民提供生存保障[3]。

对土地制度的社会保障功能的研究，可以追溯到Jmaes C. Scott的农民“道义经济”理论。温铁军 （2002） 明确提出，农地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保障[4]；吕军书等（2011）认为农地规模化制度安排要首重农地的保障功能[5]。但是，近年来不少学者看到了农地保障功能的缺陷及其弱化的趋势，尤其看到了农地制度安排彰显保障功能而抑制土地效率和农业绩效的负面影响（赖盛中，2003；曹正汉，2007；陈希勇，2008），异议之声络绎不绝，围绕强化还是弱化土地保障功能问题的争论迭起。如在以土地为保障的制度安排下，使用权不稳定造成土地生产性投入不足，均田承包造成经营零碎低效，农民淡漠农业收益却倚重农地保障，低效、甚至无效占用土地，粗放经营、抛荒浪费，造成土地流转集中困难和配置劣化。

土地保障效用与产出效用的享有主体同为农民，如果土地确实能够发挥与社会保障同质的作用，保障功能的长期贡献或许抵消掉损失的农业生产效率还有剩余，对于整个农民群体产生总福利提升的效果，则可得到效用最大化主体——农民的认同。既然农地制度在保障功能与生产要素功能之间只能顾此失彼，容忍二元化的社会保障体系存在也不失为次优的选择。在一个“整个社会没有别的手段替代土地做农民的保障”[6]的较长时期内，在保持保障功能的前提下，损失的生产效率还有望经过农地制度某种微调、变通（如建立运行良好的土地租赁市场[7]）得到一定程度地挽回。而若土地不堪社会保障之重，却要为此花费沉重的效率代价，当前首重保障功能的农地制度安排则大有可商榷之处。这样，问题就归结为对土地两方面功能和效率的权衡。本文认为，首先要厘清土地能否承担社会保障功能的问题，或者说土地保障对社会保障是否具有替代性的问题，在此基础上对土地两种功能及其效率的比较取舍才有意义。

二、土地保障对农村社会保障的替代性分析

社会保障是社会、集体组织或个人储存物质财富，牢实垫底以供不时之需，在危机时刻耗用储存、集聚的物质财富，抗灾御变，维持或确保社会成员基本生活，使其免于陷入困境，减少震动，消除隐忧，对经济社会生活起平稳作用的机制。从以上含义，本文归纳了社会保障四方面的基本特征，据此逐项比较土地保障与社会保障的异同，分析土地保障对社会保障的替代性。

（一） 经济保障性

社会保障的实施是对生活资料这类物质财富的耗用[8]。现代意义的社会保障通常以社会保障基金的形式实现，遭遇风险的社会成员可以非常便捷地将获得支付的保障基金转化为生活资料。为便于比较，我们区分土地保障的两种形式：与土地农业经营权相联系的实物保障形式和与土地所有权流转相联系的货币保障形式。

1.实物形式的土地保障。土地只是一种生产资料，不是人们可以直接享用的生活资料，须由农民从事农业生产，取得土地收获物供给生活资料。这意味着，在经济保障性方面，土地保障的“可兑现性”弱。在农民遭遇疾病、伤残、灾害等风险时，并不能期望从土地上即期获得物质救助，弥补损失，渡过难关。农民年老时，土地上也不可能有现成的产出，供养其基本的衣食住行。所谓土地的养老保障功能，实际上是一种凭借土地收入的代际转移实现的家庭养老。至于土地的医疗保障功能，只不过是说农民可以依靠土地收益支付一定的医疗负担。从这种意义上说，土地为农民的社会保障提供了条件，而非农民的社会保障本身。既然仅作为一个条件，土地保障作用的发挥有赖于与劳动力要素和自然生产过程等条件相结合。土地转化为保障生活的物质财富过程，一方面可能因其他条件不具备而无法完成，另一方面可能因各种条件的契合度而影响转化率。前者比如农民在年老体衰、重病缠身、遭遇天灾人祸等丧失劳动能力，或外出打工等，土地与劳动力与农业自然生产过程相分离的条件下，承包的地块虽在，却起不了实际的养老、医疗、低保、失业保障的作用；后者比如过多劳动力投入到有限且不断减少的耕地资源上，新增产出所能转化形成的边际经济保障递减，劳动者得自土地的平均“失业保险”水平将持续弱化直至从土地上“失业”。

土地经济保障功能的强弱取决于土地实际收益。当前户均土地农业收益由于以下几方面原因趋于下降，一是农业生产比较收益率持续低下，二是土地配置劣化，三是人口的扩张和土地非农化进程造成人多地少局面突出，户均保有土地数量和质量缩减。相对于不断攀升的基本生存成本，土地收入对农民生存的支持程度日益“摊薄”，土地保障作用正日渐式微。

2.货币形式的土地保障。土地货币形式的保障，指的是间接的、与使用权流转相联系的保障[9]。通过土地使用权的有偿流转，承包者获得一定的资金收益，体现为一次性的转让金或者定期的租金、土地分红等，从形式上看具备了经济保障的特征，能够为农民应对当期生存困难提供切实的物质基础。这种以资本化土地收益为基础的保障，实际上采取对农业生产实物形式保障的提前折现来取得保障资金的给付。承包者虽无须亲自从事农业生产即可获得收入换取生活资料，但在土地依法保持农业用途不变的前提下，土地资本化收益只能由其农业生产实物收益派生而来，并未从根本上改变土地保障的属性。

近年来，认识到土地直接保障的局限性，部分研究视角转向给农民以土地财产收益为基础的间接保障思路，认为可通过完善农地流转，改善农业生产绩效，使农民获得更多物质财富，为在农村建立现代社会保障体系提供物质基础[10]。这种解决方案突出了土地的配置效率，能够一定程度上协调土地保障功能和生产要素功能之间的矛盾，可能兼顾保障农民基本生活和推进农业产业化经营双重目标。然而在农村社会保障问题上，这只是一种“新瓶装旧酒”式的改革，保障资金来源仍是土地农业收入，由土地产出在承包者和实际经营者之间分配而来。土地产出分配给承包者部分体现为保障，分配给实际耕种者部分则体现收益。认为这样一来农民的保障问题就迎刃而解的观点，可能某种程度上过高估计了农业生产效率。即便是现代规模化、产业化的农业，如若不具潜力产生充足的利润供土地承包者和耕作者分配，就难以产生土地流入需求，难以形成土地流转市场，间接的土地保障因此无从实现。目前在我国，土地经营性收益微薄，经营者普遍无力承担一笔额外的地租成本，租种需求疲软，流转价格低廉，土地市场交投低迷。期望以承包地财产性收益代替经营性收益来解决农村社会保障问题缺乏现实基础。

通过对土地两种保障形式的分析，与社会保障相比，土地保障呈弱经济保障性。

（二）风险分摊性

社会保障的主体和核心部分是社会保险，遵循保险的大数法则。风险的发生和分布有一定概率，而保险具有分摊风险的功能，能够依靠集体的力量实行互助共济，把集中在少数单位和个人的风险损失分散给多数单位和个人承担，通过这种转嫁方式体现整体利益一致基础上的互相帮助、互相支持的一种资金再分配关系。简言之，社会保障通过风险的分散化解来实现对少数遭遇困境者的保护，构成一种安全机制。

与社会保障相比，土地保障在风险分担、患难共济方面的表现如何？现行土地集体所有制安排力图实现“均平”和“济困”两重保障目标，分别对应成员权优先原则和生存权优先原则[3]。平均分配土地并根据变动的人口频繁重新调整的土地制度，突出了成员权逻辑，被认为考虑了为每个成员提供生存必需品的社会准则，能给集体带来某种风险分摊收益，具有一定的社会保险功能[7]。这一安排以每个个体面临相同的潜在风险为预设，并试图通过分配给其大致等量的承包地块来均摊风险，实现“同等”保障。诚然，农民直接经营土地产生自给自足性收益，自产自用的粮、菜、油等，既满足农民的基本生活消费需求，又保护农民免受通货膨胀之害，过滤掉部分市场风险，体现一定的生存保障效应。在大多数村庄，表面上看起来人人有土地，人人有保障。然而，正如曹正汉（2007）所认为的，均平的人均耕地在正常年景下尚不足维生，即使不考虑生病和遭遇意外事故，农民也可能陷入难以自拔的贫困泥潭[3]。这一点透过纯农业农村居民年收入长年低于国家规定的农村居民贫困线[10]的现象显露无遗，故“均平”未必能够“济困”。所谓均分土地某种程度上实现了对农户的保障，只是一种狭隘的、水平低下的保障。

同时，目前基于均平土地承包的保障，实为一种 “兴衰自负”的封闭式保障，不存在分散消化风险的机制。个体农民只能依靠分得的“一亩三分地”，依靠家庭成员自身的力量，独自承担风险，应对灾难或困难，独善其身，自求多福。农户依托承包地，“承包”了对自己的风险保障。王勇等（2006）从实物期权的角度透视现有的农地产权制度，指出土地保障的性质仅仅是通过风险锁定机制来规避农业经营上的风险，而不是通过风险分散的办法来帮助农户转移风险，所以不是社会性保障[11]。可以预见，由于缺乏风险分担机制，风险在哪一块土地上突发，一旦损失超过农业产出的补偿限度，保障就将从哪一块土地上垮塌。即使考虑到变卖土地获得的财产性收益有可能足以弥补风险造成的损失，土地的保障效用也将一次耗尽，而非长期存在、持续发挥作用。土地保障如此脆弱、不稳定，以致在所有的灾难变故和社会风险面前，每一个体农户，虽背靠土地，却唯有孤身作战，与风险抗衡。

（三）强制统筹性

社会保障通过社会统筹来实现对弱者的接济。为了筹集、积累充足的资金建立社会账户，实行社会互助共济，必须在风险可能分布的广泛范围内，有计划、有保证地进行保险基金的积蓄。为此，要求社会成员交出自己收入的一部分，统一管理、统一调剂使用，用于向当期的弱者提供帮助，以及补偿未来可能的风险损失。这种积蓄不同于为自我保障进行个人账户的自愿储蓄。社会保障的提供有赖于社会账户的形成、积累和再分配。由于在现期收入与未来风险之间的权衡中后者往往被低估，社会成员多半吝于贡献出自己部分现期收入，社会账户很可能无法形成足够的基金规模有效抵御较大范围的风险，这正是马斯格雷夫（1998）提出的德优公共品（merit goods）有效供给的命题。德优品的配置，若从社会基本价值考虑，由私人需求引致的供给将处于次优水平，市场供求均衡的结果是“不满意的”。这要求存在一个高于个人之上的“权威机构”，为实现社会整体利益，对个人的消费作出“满意”或“不满意”的价值判断，并据此进行供给的干预，提供出“满意”的德优品供社会成员消费。社会保障属于德优公共品范畴，通常由国家导向、乃至某种程度上强制民众消费社会保障公共品，培育社会抗风险能力。现代基金型社会保障往往运用一定的强制性手段，依法统一征收社会成员个人收入的一部分，转化为全社会的保险基金。

土地保障是否具备这种强制积累和社会化分配的机制？显然，在土地产权制度设计中，是考虑了统筹再分配的因素的。首先，国家力量和资源退出乡村社会之初，统筹配置财富的唯一途径就是统筹配置土地。以低个人化的农地制度安排解决农村社会保障问题对国家来说是一种成本较低的方案[7]。集体掌握了依据村社人口变动调整土地分配或为此预留机动地以获取收益的权力，类似于建立起一个集体统筹账户，集聚、控制了部分资源。土地不定期调整行为如同对农民课征随机税，分割出完整土地产权中的部分权利。集体通过土地的再分配来实现保障的再分配。问题是权利的账户与财产的账户毕竟不同。地权的强制统筹更多侧重应对 “均平”存在的同质风险，疏怠了分布不均、不可控的、无从预测的生存风险。同时，我国的农村土地制度近年来正在朝向承包关系更多稳定、更少调整的方向变动，大大压缩了集体土地账户统筹配置的空间。另外，为了对面临生存威胁的成员施以援手，要求集中一部分土地收益用于扶危济困。农村税费时代实行的乡级、村级范围的提留和统筹（三提五统），按承包地面积向农户提取少量土地收益用于公共事务，一定程度涵盖了生存保障。比如村提留中的公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业，乡统筹也包含有优抚的款项。不过 “三提五统”涉及的只是极其有限的保障项目，在人均耕地收益本不足维生时，从中分割少量的收入作济困用途，除了加重农户的生计负担，发挥的济困作用其实微乎其微。税费改革乃至取消农业税后，乡村统筹已不复存在，社会保障需要一定的经济基础来实现风险的消散化解，而目前在我国农村，这一经济基础尚没有建立起来。

（四）社会性公共品属性

社会保障是一种典型的社会性公共品，效用波及全社会，对社会稳定和国家长治久安具有重要意义。尤其在我国现阶段，有效的农村社会保障公共品供给能够增强农村社会成员的经济安全感和消费预期，拉动农村消费需求，密切关系到扩大内需、增强国民经济活力、保持中长期经济持续稳定增长等社会发展目标前景。

公共品的经济边界和政治边界相互匹配是实现公共品供求平衡的基本前提。经济边界涵盖所有从此公共品中受益的个体，政治边界则指为保证支付者与受益者相互匹配而设立的制度——组织结构，理想的政治边界应该正好与公共品的受益个体相对应[12]。基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务，其效用除了满足直接消费者的需求，更有助于整个国家和社会的稳定、公正、安全、繁荣等基本价值目标的实现。这类社会性公共品中包含了消费者私人可分的利益，如社会保障对被保障人直接发挥的扶危济困的作用，还包含了对规模庞大人群的溢出利益。这类物品在布坎南的物品分类坐标中属于“极大规模群体中部分可分的物品和服务”，他认为，当公共因素很重要时，物品的供给组织，至少其融资应是集体化的，通常以“财政”领域内活动的形式出现[13]。即强调政府应承担基本公共服务的职责。

边界匹配理论要求建立与社会保障公共品覆盖全社会的经济边界相匹配的政治边界，以实现其供求均衡。供给制度——组织结构的公共性以及保障金来源的社会性，在对社会保障这一公共品的诸多研究中，几乎不存在异议。但是由于历史原因，我国城乡之间长期存在着有形或无形的藩篱，公共品政治边界受到人为阻隔难以自然发育、动态延伸以适配经济边界。城市与农村运行着二元的、互不交集的公共品供给体制，在社会保障问题上也不例外。社会保障品的政治边界，城市和农村各自为“政”，泾渭分明，这是不争的事实。有一种观点引用土地所有权的城乡差异来解释国家对农村公共品投入的现状：城市的土地属于国家所有，而国家已经将农村土地所有权交与村社，相当于向农村地区拨付了供给社会性公共品的物质基础，体现出政治边界的公共性。温铁军（2002）认为，承担提供农村社会保障的主体是村社，依据是村社作为土地财产权主体，必须相应履行提供公共品的事权[4]。按此逻辑，农村社会保障外溢向全社会的利益以土地财产权的形式反馈给农村，虽然经过迂回的路径，两个边界仍能大体达到匹配，农村社会保障品的供求应能保持大致均衡，因而我国农村独特存在的“农地保障公共品”基本符合边界匹配理论，具有存续和发展的价值。

这种观点似是而非。本文作如下分析：

村社通过土地承包关系对成员提供“农地保障公共品”，而土地承包遵循村社成员权原则。如果说供给社会保障品的土地是政治边界，从社会保障品中受益的农民是经济边界，村社成员则是“农地保障公共品”的意愿经济边界，是其意图供给保障的范围。土地产权制度设计的初始目的是政治边界等于经济边界。问题在于，目前农民工和兼业农户的普遍存在使经济边界出现了分化与歧义，两个边界的适配发生困难。

第一，不从事农业生产的农民工以及半工半农的兼业农户按其村社成员身份享有土地承包权，他们的理性选择是消极占有土地以保有一定的保障手段。土地难以满足这部分人的社会保障需求，因为他们主要从事非农产业，面临的风险主要是与工业化大生产和市场竞争相关的失业、工伤等，而闲置或粗放经营的农地产出极低，处于“最低保障农业”状态，与城市生产相关的潜在风险相比，土地实际收益无异于杯水车薪。以撂荒土地为例，按照土地实物保障与货币保障两种保障形式的分类，在土地抛荒期间，与土地使用权相联系的实物保障账户的价值为零，与土地所有权相联系的财产保障账户趋于贬值。这一点不难理解，正如前面分析过，受耕地用途限制，土地财产性收益派生自土地经营性收益，抛荒的土地由于失去经营管理和投入，将日益不适合耕种，在其财产性收益上体现为价值的下降。两个账户的总和对土地承包者发挥的保障作用极其微弱。因此，撂荒的土地作为政治边界，产生不了土地产权制度设计所预期的保障效用，供给不了意愿经济边界所要求的公共品，实际经济边界小于意愿经济边界。村社土地提供的保障，覆盖不到所有村社成员。可见制度运行中政治边界发生效率损耗，被“撂荒”或“粗放经营”了。

第二，在农村耕作土地、从事农业的地地道道的农民，他们是农地保障公共品负有保障责任并能够实际发挥保障功能的对象，而作为实际经济边界，只能凭借承包给他们的土地享有薄弱的、不充分的保障。由于前述离土或半离土的农民不放弃土地，挤占了土地保障的索取权，事实上政治边界所动员的资源中相当一部分从农村流失，外溢到城市和工业，造成显著的正外部性。从城乡关系来看，农地保障公共品的经济边界大于政治边界，其后果是供给不足，这既体现在政治边界的萎缩，即“最低保障农业”造成农业效率的损失上，也体现在经济边界的扩散，即农地保障公共品产生的效用在农业人口与非农人口之间的此消彼长上。农地制度安排不能防止村社提供的保障向城市溢出，被城市分割，某种意义上这是农村公共品向城市的“倒贴”。

第三，城市化进程造成耕地不断减少，并没有相应完成失地农民市民化的转变过程。伴随着农业用地转非，村社可用以供给农民社会保障的土地资源减少，但相当一部分失地农民的保障责任仍留给村社，滞留在农村土地保障体系内。土地不断被征用而需要由土地提供保障的人口却未转移，人口和社会负担被甩给农村社区和剩余的农地[5]。被征地农民依据村社成员权仍寄望于并且不得不寄望于继续从村社获得保障，从而加剧了土地保障在村社成员间的竞争，使土地保障资源变得更加稀缺。土地被动承载着越来越密集的人口的保障责任，却只能产生越来越少的农业产出。从供给保障的物质基础即农业用地的面积来看，农地保障公共品的政治边界缩小了，但意愿受益边界保持原状，两个边界不止不匹配，且差距日益拉大。

可见，土地保障不具备社会保障必备的社会性公共品属性。

三、结论与政策

鉴于土地保障与社会保障之间呈现明显的异质性，土地保障无法替代社会保障，牺牲土地生产效率换取保障功能便得不偿失，这是土地应当去保障化的根本原因。土地只有卸下保障责任，剥离保障功能，才能释放其应有的生产效率。

本文分析结论虽然与众多研究的“弱化土地保障功能”主张无太大差异，但政策并不是把土地保障从农民那里生硬拿走，也不赞成“土地换社保”的某种所谓土地制度的创新安排来推动农村社保问题解决的方案。农民永远无法舍弃土地带来的安全感，除非存在另外制度化的、稳定的保障带给他们同等甚至更胜一筹的安全感。在未建立和完善农村社会保障体系的条件下碰触地权制度与现存的土地保障，显然只会引发巨大的阻力。本文无意讨论土地所有、分配、使用制度的变革方向，但认为农业比较利益的提高、土地流转形式的创新、发展农村社区保障等种种探索，都只是致力于做加强土地保障功能或扩展土地保障内涵的文章，却不可能自动实现土地保障向社会保障的嬗变。当前由于一味强调农民拥有土地作为其保障，城乡分割的二元社会保障体制持续存在发展，农民仍然被排拒在规范的社会保障体系之外。剥离土地的保障功能，意味着在土地之外提供社会保障，使农民不再依付内嵌于土地中的保障。与农村社会保障公共品受益边界相适应的保障资金来源主要是社会性的财政资金。国家不能回避对农村社会保障品的主要供给责任。不论目前建立城乡一体化社会保障制度客观上存在多大难度，不论将经过怎样的渐进和过渡，农村社会保障改革的目标，最终是向农民提供公平的惠及全民的社会保障体系。并且很重要的一点是，这个保障体系的经济基础须外生于土地，独立于土地，保障资金来源与土地收益（包括土地经营性收益和财产性收益）相脱钩。任何渐进的实践，都应行走在趋向供给农民土地之外的社会保障品的方向上。

在坚持土地保障向社会保障过渡目标的前提下，对那些仍然与土地紧密结合着的农业生产者，除了应毫无差别地享有一般标准的社会保障以外，仍然保留土地的社会保障功能，实际上让土地在充分发挥其生产要素功能之外提供了一个“额外的礼物”，即对农业生产的激励。事实上这不仅是合理而且是必要的。由于农业的弱质性，农民与市民在产品市场交换关系中处于劣势；由于我国农村劳动力过剩，农村劳动者在与资本的谈判中同样处于不利地位。即由于在市场关系中农民难以扭转弱势的地位，则社会有理由在公共品成本的分摊和收益分享上改善他们的处境，使他们因此能在土地上安居乐业。

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