凭证式国债监管的难点与对策
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凭证式国债是以财政部为发行主体、以国家信用为保证、面向城乡居民和社会各类投资者发行的储蓄类债券，自1994年开始发行以来，至今已历时10余年，对筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用。但由于我国目前在国债监管的法规建设方面相对滞后，中国人民银行各分支机构对凭证式国债的监督管理仍局限在实地检查及审核报表上，难以有效监督管理发行过程中存在的超发、惜发现象和兑付过程中的套取资金行为，并切实防范由此带来的各种风险。具体地讲，主要表现在以下几个方面：
一是销售透明度不高，部分承销团成员存在“惜售”行为。无论是原来的发行机构还是现在的承销团成员，除组成稍有不同外，性质均为商业银行。受利益驱动商业银行的运作必将以盈利为主要目的，由于凭证式国债利率和收益都较高(免交利息所得税)，且到期能按时兑换，当自身持有国债的收益高于其他投资行为时，惜售行为必将出现。尤其是在投资渠道狭窄的基层银行，购买国债成为其重要的投资项目，从而导致凭证式国债的首次发行与提前兑付后的二次发行都流于形式，不能真正满足广大社会公众的购买需求，而目前对商业银行惜售行为的监督和约束仅限于要求其加强自律意识，提高服务水平，没有任何监控措施。
二是分配结构失衡，群众“购买难”的问题仍难解决。由于各分销机构和销售点对国债销售实行债权集中统一管理，通买通兑，发行额度由计算机自行调剂，绝大多数国有及其他商业银行在县城以下区域基本没有设置凭证式国债发售点，而农村信用社又不具备承销资格，国债发行往往在省地以上中心城市就遭到“拦截”，难以顾及广大县乡市场。据人行某县支行调查，近三年来，该县国债发行呈逐年下降趋势，2003年发行额为574．1万元；2004年发行额为425．1万元，下降26％；2005年发行额为143．6万元，下降幅度达75％。
三是承销团成员被动持有凭证式国债的风险难以监测。凭证式国债由承销团成员的营业网点发行，增加了承销银行的资金运营风险与市场风险，主要体现在银行利率不断上涨的市场条件下，购债者提前兑付的国债逐渐增多，将本应由购债者承担的市场风险转嫁给承销机构，在国债到期兑付时，承销机构就必须承担因银行利率变化带来的市场风险。同时，承销机构被动持有凭证式国债，形成政府间接向各代销机构直接融资的局面，一定程度上影响到银行资金的流动性，当承销机构持有凭证式国债过多，严重影响银行资金流动时，就可能出现资金运营风险，目前对此类风险的预警监测机制尚未形成，无法对承销团成员的营业网点进行有效监控。
四是国债兑付资金的使用难以有效监督。目前凭证式国债兑付金额大，涉及范围广，利息计算复杂，由于基层营业网点工作人员素质较低，利息计算错误等现象时有发生，在进行账务调整时，兑付凭证式国债的购债人(尤其是个人)已很难寻找，错账资金难以处理。而凭证式国债的兑付基金一般由承销团成员拨付其营业网点，兑付难始终是国债监管工作的难点。究其原因主要有三：一是兑付行认识模糊，把凭证式国债兑付工作当作分外事，认为额外增加了银行的工作压力；二是把面广量大的国债兑付工作作为导致出纳差错的祸根，怕利息计算有误，影响账务处理，不愿受理国债兑付业务；三是在国债兑付中，银行要先垫付资金，势必影响存款额的增长，将会影响自身业务工作和经济效益。同样，兑付难的现象也加大了监管工作的难度。据调查2至5年期的中期国债占国债总数80％以上，而且多数不能上市流通，很难满足投资者对金融资产多样化的需求，形成了偿债高峰，加剧财政平衡压力，也加大了金融部门的监管难度。
针对凭证式国债的现行发行方式，借鉴颁布实施的《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》中的有关规定和凭证式国债兑付过程的问题，各级监管部门应当转变观念，把加强对承销机构的监督管理作为凭证式国债监管工作的重点。
一是明确央行对凭证式国债监管的内容、监管职责和范围。这方面可借鉴加拿大储蓄债券的发行程序与管理运作方式：政府每年在向交易公司和银行咨询储蓄国债的发行期限、利率和规模后，再确定本年发行时间、最高购买限额及发行计划。在发行过程中财政部负责制定发行规则，公布发行时间和计算方式，对储蓄债券通常只确定发行期限，对各机构没有额度限制，超发或完不成任务时以发行记账式国债调节；央行负责发行的组织管理，包括凭证印制，债券要素登记，实物邮寄，数据汇总，资金清算划拨，审查发行和兑付机构，为客户提供表格和咨询。商业银行由财政部授权发行与兑付储蓄债券，负责报告发行情况和市场情况，积极反馈信息。
二是拓宽发售范围，最大限度地满足群．众购买需求。目前凭证式国债承销虽然有40家金融机构，但发行面窄，发售范围大多集中于城市。而我国是一个农业大国，农村人口大大超过城市人口，由于农民受地域、信息条件的限制，投资渠道相对单一。凭证式国债相对于储蓄存款来讲，利率略高，且方便兑取。通过城乡兼顾，加大对农村尤其是偏远地区的宣传力度，拓宽农村市场，将大大有利于凭证式国债的发行。目前除了采取在凭证式国债发售高峰期开放多个柜台，将凭证式国债发行网点延伸到乡镇分支机构等措施外，还可增加发行和兑付机构，赋予农村信用社参加国债承销团的资格，利用农村信用社在农村的网点优势及其与农民的广泛联系，使国债的销售网络遍布乡村，便于广大农村群众购买。此外，要适当鼓励有条件的企事业利用闲余资金购买。
三是规范凭证式国债收款凭证的使用，增加凭证式国债销售的透明度。各发行网点要充分利用现有的设施向投资者滚动显示本网点的销售数额、剩余数额等信息，以方便投资者认购，并公布咨询、举报电话，要优先满足居民个人的购买需要，严防销售机构利用发行凭证式国债之机“违规揽储”、“暗箱操作”；为杜绝惜发、超发及重点照顾等不正当行为的发生，建议凭证式国债收款凭证加制中国人民银行留存联，由当地承销营业网点每周随发行周报上报人民银行核对审查，既保证了发行金额的准确性，又能有效防止集中大额销售行为。
四是加强承销机构电算化管理。在《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》已经出台的前提下，督促和支持各承销机构使用电脑联网销售凭证式国债，积极开发依托现有的银行内部网络及银行间网络的“凭证式国债收款凭证管理系统”，对凭证式国债收款凭证的有关内容进行详细登记，并与人行等相关部门联网，通过网络可以适时地对凭证式国债的发行兑付等有关情况进行远程实时监控管理，加强凭证式国债的安全性和便利性，以有效防范国债资金风险，防止国家资金流失，使有限的资金更好地服务于经济建设。
(作者单位：中国人民银行抚州市中心支行)