业主委员会良性运转需四大制度

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国务院颁布的《物业管理条例》实施已近四年，但北京市相关实施细则仍在制定之中，而实践中存在着的物业产权人、物业租用人、政府主管部门、街道办事处、居民委员会之间，在政策层面上权力界限模糊、权力与责任不对称、行政执法监督力度不足等问题，迫切需要北京市物业管理条例实施细则尽快颁布出台，以解决业主委员会成立难的问题。

实现城市社区依法自治，是党和政府长期以来倡导和努力的战略性目标。这首先是城市社区的经济自治。然而，没有业主经济自治组织的存在，实现城市社区的经济自治是不可想象的。但是，北京目前社区业主委员会成立的现状却令人担忧和困惑。根据2006年8月北京市物业管理工作会议上北京市建委有关负责人提供的情况：目前全市按规定成立的业主委员会仅511个，而北京市共有3000多个住宅小区，由2000多家物业管理公司实施管理服务，成立业主委员会的小区占小区总数不足两成，还有超过80%以上的小区没有成立业主委员会。业主委员会缘何成立难？

四个制度空白

开发商和物业管理公司的配合责任不明确。鉴于北京物业管理条例实施细则至今仍未出台，现行的政府指导性文件仍然有效，社区业主成立业主委员会，按其规定必须由业主委员会筹备组准备十余种不同种类的文件，并负责做好召开业主大会的前期组织准备工作。然而向小区办办理备案手续需要提供的重要文件如《产权清册》、《小区规划总平面图和规划批准文件》等建筑批准文件，均掌握在开发商或物业管理公司手中。由于现行政策缺乏对相关单位的不配合的处罚规定，导致开发商或物业管理公司相互扯皮推托或以各种理由拒绝提供有关文件，造成业主委员会无法完成备案手续。筹备组召开业主大会需要业主联系方式的花名册、需要在小区公告、或将会议通知投入业主信箱等都受到一些物业管理公司的变相阻挠，开发商和物业管理公司的不合作行为，使之本来十分困难的群体性组织工作变得难上加难。

政府有关部门行使指导权时，对其相应责任的界定不明确。由于中国基层社会缺乏民主的传统，更无开展民主工作的经验。从社区稳定和业主的整体利益出发，在业主委员会筹备初期，政府就对业主委员会筹备组进行规范，要求接受政府有关部门的指导和监督，筹备组的成员要求由街道办事处、居委会、派出所、开发商、物业管理公司和业主等几方组成。从整合社区各种资源，充分取得各方的理解和大力支持看，政府的初衷和良苦用心无疑是正确的。然而在实际操作过程中，却十分困难：一是有关基层部门人力资源和经费有限，参加筹备组的指导监督过程在时间上难以协调和落实；二是有关部门的人员对物业管理法规和规程的知识缺乏系统了解和学习，难以发挥指导和监督作用；三是政府规定相关部门和单位行使指导权的同时，对其推诿、拖拉造成业主委员会成立工作的延误没有明确的罚则，也未将推动和促进成立业主委员会的工作纳入重要的业绩考核指标体系，导致相关部门的动力不足、责任心不强，实际上掣肘了业主委员会成立的进程，加大了业主委员会成立的政策成本。有的部门甚至不是支持、指导和协调，而是将成立业主委员会的备案制变成了审批制。

筹备组业主成员的确定，行政色彩浓厚；业主委员会委员的推举背离了业主民主自治的原则。京房地物字【1997】第485号文件规定：入住率已超过50％的小区，产权人、使用人要求组建业主委员会的，各区县小区办“应当”向该小区开发建设单位、物业管理企业发出通知，限期一个月内开始组建业主委员会的工作。逾期不组建的，区县小区办“可以”指定产权人、使用人成立筹备组。

这种对业主委员会成立的行政干预，虽然对早期的小区业主委员会的成立会有积极作用，但对贯彻业主“自治管理”无疑会产生较大的负面影响。一是成立业主委员会的主导权应当由业主来掌握，作为不同利益主体的建设单位和物业管理公司应当负有配合的义务；二是业主委员会筹备组的业主人选的推举应充分体现广大业主的意愿，物业使用人并不具有与物业产权人在物业管理自治权力上的同等法律地位。 如果没有代表业主意愿的业主代表主持筹备组的工作，成立业主委员会的工作的公信力将会大打折扣，业主参与和配合的积极性自然会受到很大影响。

第485号文件还规定：筹备组应与物业产权人代表、物业使用人代表以及居委会代表协商，推荐业主委员会委员候选人。这里存在两个政策误区，一是业主委员会候选人的推荐权力实际上由筹备组、物业产权人代表、物业使用人代表以及居委会代表共同掌控，这是对业主民主选举权利的一种分割和剥夺，与业主的自治精神相背离，难以得到业主的响应和认同；二是剥夺了业主委员会委员候选人的自荐权，使真正具有参加业主委员会工作意愿的业主丧失了通过民主程序而当选的渠道，而被推荐的业主委员会候选人却未必有着强烈的工作意愿，这种带有指定性质的“选举”机制，使之产生的业主委员会很难对全体业主的共有权益负责。作为一个理性的业主，业主对选举工作的漠视和不配合，也就在情理之中了。

《物业管理条例》缺乏对业主委员会权益的规定，成立业主委员会的动力机制设计存在空白。成立业主委员会的前提之一是必须有业主参与业主委员会工作的意愿，并作为自荐候选人表达自己的竞选理念。从业主委员会的工作性质和特点看，作为业主委员会的成员，不仅要求有较强的责任心、组织能力和协调能力，还要有一定的物业政策水平、政治智慧、任劳任怨的品德和顽强的韧劲。而这样的复合型人才在市场经济社会中十分稀缺，自然其机会成本是很高的。

业主委员会的本质实际上是居住区全体业主共有财产的理财机构或组织，她肩负着居住区业主共有财产保值、增值的责任，对业主委员会的付出和工作业绩，应当按照市场经济的公平交易原则，给予公平合理的补偿，这也是对业主委员会工作价值的肯定和尊重。

由于现行的物业管理条例缺乏对业主委员会权益的规定，业主委员会的运行费用来源更无相关规定，很多业主委员会的费用都是业主自掏腰包、或部分业主赞助。而大多数业主认为业主委员会是一个公益性组织，业主委员会的工作费用应收支平衡，委员们领取少量的工作津贴也就可以了。而业主委员会从成立伊始，不仅耗费了大量时间承担繁重枯燥的策划和组织工作，还面临来自方方面面的压力和风险，所承受的精神压力和经济损失不是少量工作津贴就能弥补的。因此，需要一个制度保证业主委员会成员的权益，保证业主委员会工作积极性的可持续发展。

当物业管理政策对成立业主委员会的动力机制缺乏设计，而业主委员会成立步履艰难、成本高昂的示范效应又比比皆是时，业主委员会成立率低下注定是一个必然的结果。

四个政策建议

政府有关部门行使指导权的同时，应明确承担的责任。建议成立业主委员会时规定一定数量的业主向街道办事处申请，由街道办事处在规定的时间内牵头，负责组织小区办、街道办事处、社区居委会、开发商、物业管理公司和业主发起人等代表，就成立首次业主大会筹备组需提供的指导性政策和相关服务举行联席会议，明确参会各方的具体义务和责任。街道办事处具有协调参会各方配合筹备组开展工作的权力和责任。

将业主委员会成立的情况，如从发起到正式成立的时间、是否有过投诉、是否与物业管理公司发生冲突、筹备组对街道办事处的工作评价等，纳入街道办事处业绩的考核指标体系。

由于《物业管理条例》没有授权行政机关对业主委员会的产生予以审查批准，建议明确小区办备案不是审查性备案，而是一种告知性备案，故该备案不是行政审批，亦不具备行政管理的性质，不属于行政许可行为。

应明确对成立业主委员会的配合是开发商售后服务的一部分。应明确小区成立业主委员会之前，小区业主共有财产的管理主体和责任主体是开发商，物业管理公司只是服务主体。成立业主委员会过程中，开发商应履行将小区业主共有财产、全部图纸材料文件等按监管审查程序全数移交的义务。如不合作，应明确政府有关部门有责任进行监管处罚并责令开发商履行义务。

建议依法明确物业产权人、物业使用人、街道办事处、小区办、居委会之间的定位和权责边界。建议明确物业使用人在拥有物业产权人的书面授权后，方可具有在小区共同财产管理权方面的表决权和被选举权资格，否则，物业使用人的权力和义务仅限于与物业产权人签署的“房屋使用和租赁合同”中双方约定的物业使用人的权力和义务。

业主委员会筹备组的业主代表人选，应充分体现大多数业主的意愿，按照公开、公平、公正以及机会均等原则，通过推举和自荐，选举业主代表。任何组织和单位不得垄断或干预筹备组代表人选的产生过程，以避免损害业主的整体利益。

筹备组涉及外部有关各方的协调工作，应明确由街道办事处负责协调督办，筹备组由街道办事处派一名代表参加，主要依法履行监督职责，保证整个筹备工作的公开和透明。对筹备组工作中的违规违法行为，街道办事处和小区办应书面依法提出异议，如筹备组仍不改正，则提请司法诉讼裁决。

建议政府倡导建立业主委员会动力与责任相平衡的激励与督导机制。

建议业主委员会作为业主大会的执行机构，应予以监督的同时，明确业主委员会具有对全体业主共有财产进行理财、保值、增值的经营性质，倡导业主委员会所取得的成果全体业主分享之余，应按照市场原则给予小区经营者们公平合理的报酬，并使之制度化、科学化、市场化，以保证业主委员会工作的可持续发展。