人口结构变化对社会保障制度的影响

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【摘要】近来韩国人口结构发生了很大变化，突出表现在人口老龄化趋势，韩国人口老龄化的特征给韩国的社会保障制度提出了挑战，文章分析了韩国人口结构的变化趋势以及韩国政府采取的社会保障措施，以期对我国有所启示。

【关键词】人口结构 老龄化 社会保障

一、韩国人口结构变化――老龄化

人口老龄化是指老年人口在总人口中的相对比例上升的过程，一般65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过7%的人口即可看作是老年型人口。韩国在1970年、1980年、1990年和2000年65岁及以上的老年人口占总人口的比重分别为3.1%、3.8%、5.1%和7.2%，目前已经成为人口老年型国家，估计到2018年，这一数字将突破14%。将老年人口比例从7%上升到14%的时间与其他一些国家相比较，日本用了24年，英国用了47年，法国用了115年，而韩国仅用了18年。从这个意义上说，韩国的老龄化速度是最快的。

表1显示了韩国人口老龄化的发展趋势，分别用老少比和人口年龄中位数描述。老少比是老年人口与少儿人口数之比，又称为老龄化指数。该指标值越大，表明未来老年人越多，人口老龄化程度越高。人口年龄中位数也是衡量人口老龄化的指标之一，一般以年龄中位数30岁作为年龄结构老龄化的界限，高于30岁就认为是老年型人口。以此为标准韩国2000年已进入老龄化社会。据估计，韩国年龄中位数将在2050年上升到56.2岁。

韩国人口老龄化的进程是随着一段时期的死亡率快速下降和稳定的高生育率、继而出现生育率的快速下降而发展。20世纪60年代中期，随着韩国经济水平的迅速提高、人民生活水平的改善、文化教育水平的提高以及生育观的改变、保健及医疗设施的完善，加上1962年韩国政府开始推行的人口增长抑制政策“家族计划事业”初见成效，韩国人口的总和生育率和死亡率进一步下降。因此，人口自然增长率大幅度下降，少儿人口比重减少，人口年龄中位数提高，人口年龄结构开始出现老龄化趋势。

二、人口老龄化背景下的韩国社会保障制度

针对日益严峻的人口问题，韩国政府将加大投资，以改善目前存在的生育率低、人口老龄化等问题。1973年12月，韩国制定了“国民福利养老保险法”，准备从1974年开始实施。但由于石油危机所带来的经济状况的恶化，只适用于公务员和教员。15年后韩国重新开始实行养老保险制度，即1988年经过修改制定了“国民养老保险法”，首次以10人以上企业为对象，实施了国民养老保险制度。1992年把这一养老保险制度适用对象扩大到5-9人企业。从1995年7月起又实施了农渔民养老保险制度，农民、渔民以及居住在农村地区的自营业者均成为养老保险的适用对象。从1999年4月起，把国民养老保险的适用对象进一步扩大到城市地区居民。国民养老保险制度的加入对象为60岁以下的国民，但不包括已经加入公务员养老保险的公务员和私立学校养老保险加入者。截至1998年底，韩国共有658万人加入了国民养老保险，95.2万人加入公务员养老保险，20.6万人加入私立学校教职员养老保险。加入这三种养老保险的人数占18岁以上就业总人数的38.8%。

国民养老保险制度所提供的养老金种类有老龄养老金、伤亡养老金及遗族养老金等。其中，主流是老龄养老金，即加入20年后到60岁开始领取养老金。从2008年开始将对从1988年1月起加入养老保险的人支付老龄养老金。老龄养老金还包括减额养老金（年龄到60岁时加入时间超过15年但不足20年的人为对象)、在职老龄养老金（加入时间为20年以上、年龄为55岁以上60岁以下、没有收入的人可以申请）、特例老龄养老金（1988年1月年龄为45岁以上但不到60岁、加入时间为5年以上的人为对象）等。

1998年7月开始，为了充实老年人收入保障政策，韩国实行了敬老年金制度，对低收入的老年人发放一定数额的养老金。为此，1998年6月废止了从1991年开始实施的老龄津贴制度。为了扩大敬老年金的发放对象，韩国政府修改了“老年人福利法施行令”，把低收入老年人的标准从原来占城市劳动者人均月收入60%以下，提高到65%以下。其结果，敬老年金的发放对象，1999年为66万人，2000年则增加到71万5千；发放额为，对低收入老年人从2万韩元提高到3万韩元，对受生活保护的老年人根据年龄（80岁以下为4万，80岁以上为5万）发给4-5万韩元。

另外，为了支援扶养老年人的家庭，1992年韩国制定了各种优惠税制。比如，扶养老人5年以上的三代同居家庭，在继承财产时对其追加扣除额90%，对每一老人扣除3千万韩元（即从所继承的财产总额中减去扣除额后再计算税额）。还有在计算所得税时，如果家里有60岁（女55岁）以上直系亲属扶养者，每年扣除48万韩元。除此之外，还有敬老优惠扣除，对扶养65岁以上老年人的纳税者，在计算所得税时扣除48万韩元。

三、韩国社会保障制度对中国的启示

韩国和中国同为东亚国家，韩国的历史、社会和文化背景和中国非常相似，经济发展基础和起点和中国基本相同，经济虽比中国发达，但其发展路径和中国改革开放后的情况也有一定的相似性，虽然国土面积、人口、民族结构、地区差距等方面具有较大差异，但其社会保障制度仍对中国社会保障制度建设具有十分重要的借鉴意义。

1、建立统一明确的指导思想

韩国的社会保障事业虽起步较晚，却有统一明确的指导思想，即建立一个“韩国式福利经济模式”，主要思想是：避免社会保障的政治承诺不断扩大而负担社会保障支出的经济能力不断衰退，进而造成严重的财政危机；政府重点搞四个基本保障即基本收入、基本医疗、基本教育和基本居住，这四个保障要齐步走；发展社会保障必须扣除发展经济所需的积累，只能将剩余部分公平地分配给国民；强调芳动力质量，尽量减少失业；建立“家庭保护福利”模式，政府鼓励孝敬父母，稳定家庭，实行夫妇优待制，不优待独身者和单身家庭。韩国的社会保障事业在统一明确的思想指导下，发展比较顺利。而中国社会保障一直存在较大的分歧，没有一个统一明确的指导思想，致使社会保障模式一变再变，城镇养老保险方案一共变了三次，农村社会保障进程中断，各省市社会保障五花八门，这极大地影响了中国社会保障事业的健康发展。因此，中国社会保障急需确立统一明确的指导思想。

2、积极稳步扩大社会保障的覆盖面

韩国1960年开始实行政府公务人员养老保险制度，保障对象包括政府职员、警察和司法人员；1963年实行军事人员养老保险制度，对在职退休的军人实行养老保险；1975建立了私立教师养老保险制度；1988年实行了国民退休金制度，最初只包括工人人数为10人和10人以上的单位，1992年起适用于5人和5人以上的单位，1995年起适用于从事农业和渔业芳动者和农村的个体户；1999年韩国国民养老保障制度实行了新的国民养老保险法，将国民养老保险制度扩大到全体劳动者。公共养老金的覆盖率从1982年的5.6％迅速增加到20o0年的61.3％，增长速度非常快。相比之下，中国的基本养老金制度建立的时间（1951年）早于韩国，但目前，中国的基本养老保险制度只覆盖了城镇正式注册的就业者（自营职业者包括在内），至于无正式工作的成年人和农村户籍的劳动者是不包括在制度之内的。可见，中国的基本养老保险制度进展太慢，覆盖率长期停止不前，这显然是不符合社会保障制度的基本要求和基本原则的，极大的限制了社会保障制度作用的发挥。

3、加强社会保障法律建设

韩国的职业年金和退职金制度，都是先立法、后实施。国民年金制度1986年就出台了法律，1988年才实施，对个人储蓄性养老保险，税法中也做了免除规定，其社会保险体系的三个支柱都有法可依。相比而言，中国的社会保险立法严重滞后，很多事情都是先试点、后推开，这虽然能收到取得经验、积极稳妥的正面效果，但同时也产生了工作一开始就不规范、容易引起攀比、最后难以统一的负面效应。因此，应加快立法进程，使这项工作步入法制轨道。另外，法制不健全，也使我们在国际社会保险双边关系中处于不利地位。韩国已经依法要求在其境内从业的中国人参加他们的社会保险，但韩国人在中国境内从业的，很多地方并没有让他们履行社会保险责任。

4、体现褒扬与惩罚机制

韩国社会保障制度的一个鲜明特点就是其褒扬机制。早在1962年，韩国颁布了“国家有功者等特别援助法”，1984年又颁布了“关于国家有功者礼遇的法律”，社会保障中对国家有功者给予优厚的待遇；另外，韩国非常重视教师的社会保障．韩国历来有尊师重教传统，在韩国，国立学校教师属于公务员，社会保障待遇较高，还单独制定私立学校教师社会保障制度，而且负担轻，支付水平和公务员一致，这有力地推动了韩国教育的发展和国民素质的提高，这不能不说是韩国经济高速增长的一个重要原因。在这方面，对中国很有启发，因此中国社会保障制度应向韩国一样建立褒扬惩罚机制，对革命老军人、有功军人、干警、教师设立特殊的法规，根据其具体情况，设立优厚的医疗、养老、伤残等社会保障，对犯罪，尤其是贪污、受贿降低甚至剥夺社会保障给付水平。

（注：本文是江苏省教育厅省属高校哲学社会科学基金资助项目研究课题的阶段性成果，项目编号：07SJB840006。）

【参考文献】

[1] 姜向群：韩国养老保险制度的发展、特点、问题及与中国的比较分析[J].东北亚论坛，2003（5）.

[2] 柏林森：韩国的社会保障及启示[J].重庆工学院学报，2001（3）.