银行破产法分歧
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在美国因金融危机而倒闭的银行数量已超200家时，搁置两年的中国《银行业金融机构破产条例》于近期重启，这份酝酿了近四年的规范银行破产的相关规定有望加速推出。
目前，该破产条例由银监会负责牵头，央行参与起草。中国人民大学法学院破产法研究中心主任王欣新参与了多次银监会关于此条例的讨论。他告诉《财经国家周刊》记者，目前大家在讨论基本框架、原则等问题，还没有进入具体细则的制定。从通常国务院条例制定的期间看，预计最快能在两年内完成。
同时，与银行破产关系甚密的存款保险制度也在紧锣密鼓推进中。据接近央行的人士透露，关于存款保险制度的相关框架制定已经完成，目前处在研究论证过程。
对于存款保险制度和银行破产法迟迟未能出台的原因，接受本刊记者采访的专家指出，一是因为金融危机的影响，出于对金融稳定的考虑，搁置了一段时间；二是因为这两件事情都涉及不止央行、银监会两个部门，还涉及到财政部、金融机构的意见，因此进程缓慢。
曲折过程
与一般企业相比，银行业金融机构具有一些特殊性，银行一旦破产会涉及整个金融系统和社会的稳定。
2007年6月起开始启用的《企业破产法》明确指出，金融机构涉及破产问题时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。监管机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。
在《企业破产法》的基础上，银监会和央行讨论起草针对银行破产的《银行业金融机构破产条例》。
中国政法大学民商经济法学院院长王卫国曾参与了《银行业金融机构破产条例》起草的前期工作。据他介绍，2007年12月国务院法制办就开始酝酿起草关于银行业破产的条例，委托银监会负责。2008年3月拟出了初步提纲，4月份写出初稿。后期有多次修改，开过小范围的研讨会，2009年初成基本稿。
但当时全球金融风暴的影响开始在中国凸显，金融稳定成为重中之重。“当时，对于立即出台这个条例将会对社会带来什么样的心理暗示，吃不准。所以，还是以大局为重，尽量采用有利于稳定市场信心的选择。于是停了两年。”王卫国说。
专家指出，目前中国银行业总体比较健康，而在健全银行法治的需求下，破产制度的完善是必不可少的。监管层开始根据金融危机汲取到的经验，加速银行破产法的推出。
王卫国认为，我们需要给企业和银行提供一个理性的预期，使放债的和欠债的都能够在破产制度下建立自己的行为预期。这有利于建立一个持续健康发展的金融秩序。所以，今年银行破产法又启动了。目前来说，中国在相关制度构建的知识准备和政策研讨相关方面都比较成熟。
据了解，现在已经有了一个供讨论的草案，基本框架和主要条文都有了。目前的工作是听取各方面的意见，继续研究，不断完善细则。
王欣新指出，目前监管层达成比较一致的思路是，金融机构在破产问题上分业立法监管模式。银行、保险、证券分别制定相应法规。这个条例只针对银行业，并偏重行政监管色彩。这个条例并不过多涉及司法程序，因为已经有企业破产法这个法律基础。而是更倚重迅速的行政处置机制解决危机的思路，因此在这个条例的名称设立上还有些犹豫。
争议分歧
美国联邦储蓄保险公司（FDIC）22日的报告统计，2011年，美国倒闭银行数量已达58家，但数据好于去年同期。2010年银行破产数目为157家。
而在中国，至今为止第一家被行政关闭的银行――海南发展银行，因为没有明确的法律法规，尚未真正完成破产程序。
“08年金融危机给我们的启示很多。”王卫国认为，金融危机主要是帮助我们看透了美国倡导和领导的这个全球金融体系的本质和弊端。所以，中国需要完善自己的法治，筑好“防火墙”。同时，也要学习欧美银行业的成功经验和失败教训。
“如果一个金融机构大到一旦倒闭就会涉及整个国家甚至全球的金融安全时，这个问题就比较严重了。因此，欧美对此研究了很多，并通过立法加以解决。在这个问题上，中国也是有意识的，破产法的推出也需要在这个问题上予以充分的考虑。”王欣新认为。
抛开金融危机的影响，银行破产法迟迟未能出台的另一个原因是业界对此仍存在一定的争议。
王卫国介绍，争论的问题有一些。例如，行政程序与司法程序的关系问题、行政接管制度的具体设计问题、监管部门的职权问题、破产申请的主体问题、存款保险机构的角色问题、适用私法重整程序的必要性问题、破产清偿顺序问题、条例与破产法的关系问题，等等。
《银行业金融机构破产条例》是依据《企业破产法》第134条的规定和授权制定的。从立法的角度说，是一个授权立法。但是在行政监管和司法介入上的相互关联关系是讨论的一个焦点。
王卫国认为，银行破产有特殊性。实行行政拯救前置，是国际上普遍肯定的立法构架。行政拯救是早期拯救。银行破产具有很强的社会性，涉及公共利益。保全公共利益，就需要运用政府的职能。早期拯救，动用司法程序是不可行的。同时，司法机关也缺乏相关的资源和技术手段。司法程序作为最后的阶段是必要的，也对行政拯救程序起着支持和保障的作用。二者之间不是对立的关系。
而一旦银行进入破产程序，破产成本怎么核算，由谁来承担这个成本又是一大问题。“是用央行的钱还是用风险保障机制的钱，还是债权人来承担，都需要明确的说明。清理完债务之后，是让其退出，还是让其他人接手，又涉及重组问题。”中国社会科学院金融研究所银行研究室主任曾刚认为，这都是银行破产法需要关注的关键问题，这就又涉及与银行破产法息息相关的又一制度安排――存款保险制度。
存款保险缓行
在中国，存款保险制度1993年正式提出，央行金融稳定局设立了存款保险处来专门研究存款保险制度的设立，但是历经近20年至今尚未出台。而存款保险制度又与银行破产法有着紧密的关系。
中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示，央行正在加快推进存款保险制度。基本的方案都已经出来了，但是否到了需要征求意见的阶段还不清楚。
“在银行出现问题时，存款人的利益怎样得到保障，是个需要解决的问题。国外比较合理的存款保险制度，在金融机构出现问题的时候，能够保障存款人的利益。目前我们没有这方面的制度，亟待解决。”赵锡军指出。
赵锡军认为，存款保险制度的推出更为迫切一些。因为现在银行都是股份制商业银行，都有自己的利益。另外已有许多上市银行，都有自己的投资者，不能再像以前那样由国家来承担损失。推出存款保险制度，有助于存款人的利益和银行的利益区分开。
“按照当初的设想，存款保险条例应该与银行业金融机构破产条例一同出台。”王卫国指出，明智的设计是，一旦银行进入司法破产程序，首先由存款保险机构出面，在法定限额内清偿债务。
“存款保险制度作为一种显性的机制来保障债权人的方式是可以考虑，但是以前国家也有隐性的机制来保障债权人的利益。到底哪种方式适合我们也是存在争议和讨论的。”曾刚认为。
同时，他指出，央行确实应该牵头设立存款保险制度，但是这个事情不是央行能够决定的问题。这要涉及是否全部银行都愿意参与到这个制度中，费率情况如何设定，各部委的具体职能怎么划分等问题。“这方向是对的，但是进程不奢求太快。”