堵疏土地财政

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土地出让金原本属地方政府预算外收入，随着房地产市场的活跃，近年来土地出让收入的绝对数值及占地方财政收入比值呈大幅上升态势。

首先是绝对数值逐年升高。来自国土资源部相关统计，2010年土地出让金高达27111亿元，相比2001年增长逾20倍；其次是土地出让金历年的变动幅度较大，表明预算外收入并不稳定；三是土地出让金占地方财政的比例逐年升高，从2001年的16.6%增长到2010年的76.6%，表明地方财政对土地出让收入的依赖性越来越强。

绝对值升高的同时，土地出让市场还呈现以下特点，一是飞涨的土地出让金，与我国农村土地产权残缺，产权补偿没有合理依据有关。由于土地出让收入多为地方政府所得，加之土地出让金缺乏明确严格的收支管理，客观上鼓励了地方政府的圈地卖地冲动。

其次，土地出让金波幅较大，一方面反映我国土地市场不稳定；另一方面，也与“地根”经济有关。当土地调控被纳入国家宏观政策后，政府通过土地调控经济会直接波及到土地出让收入。

三是土地出让金占地方财政的比例过高。高达76.6%的比例反映出当前我国财政体制下分税制之弊。分税制缩减了地方政府的税基，使依赖于土地出让金完成地方投资建设成为首选。地方政府的财政压力不是“堵”或单纯的管理就能解决，况且土地出让金的中央上收只能使地方压力更大。

问题的根本在于出让金需要通过一个合理的路径，结合市场机制将这笔资金的用途真正限定在一定范围内。如设立土地基金，可以通过金融市场实现土地出让收入资金池的平衡，使土地出让这一本身市场化的行为真正实现在市场体制中的运行，从而实现政府短期行为的长期化。同时，要积极的探索财税机制改革问题，从根本上解决地方政府的财政压力，疏导之后各种违法违规的圈地卖地行为才能得到根本上的遏制。否则会直接削弱地方政府的执政能力，间接来看，还可能带来地方政府的债务危机。

具体操作上，需要遵循政策明确规定的土地出让金“专款专用，收支两条线”原则，细化则是“收要‘堵’，支要‘疏’”。

收要“堵”，不是简单的缩减出让金收入，而是通过明晰产权，明晰补偿等制度方面将土地出让金的收入规定在更加合理的范围内。农村产权不清晰，特别是主体的虚置，使土地出让后资产增值收益的分配极度不合理。虽然增加了地方政府的收入，但这是在攫取农业剩余的基础上得到的，短期内尚不会有太大问题，然而长期发展会进一步拉大城乡差距，增加社会矛盾。

“堵”不是指单纯的平均分配土地资产增值收益，而是要通过产权、户籍等多种配套制度联动，将农民的主体地位突显出来。政策规定土地出让金要专款专用于农村发展，区域建设，基础设施配套，但从收开始，制度运行就在背离这一目的。没有客观制度的规定，仅凭地方政府的主观意愿，这一政策目的是很难达到的。当然，仅从现实看，规范土地出让金的收入方面需要一个长期的过程，转轨期内，国家也在做出种种努力对这些根源性问题进行解决。

支要“疏”，这里的“疏”是指不能因为土地出让金使用过程中存在的部分不合理，就要对在各级政府间的分配进行重新界定。如果解决不了地方政府的财政需求，“堵”只能使这一需求通过其他途径得到满足，违法违规的本质不会发生根本改变。这就需要通过财税制度的改革，切实解决地方政府的财政难题，如将土地出让金制度改革与房产税推进并行进行，逐步选择性地扩大地方政府税基。

另外，区域发展，基础设施配套等土地出让金的投入取向必须要在公众意愿下进行。疏导本意在于通过规制，使出让金的使用更加规范，配合上述基金等金融工具，使出让金在区域内的使用能结合其自身的用途定位实现群众意愿的表达，真正地体现出专款专用的特点。

作者为中国人民大学土地政策与制度研究中心主任