充分发挥优势 加快天峻草场流转步伐

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草场流转是适应市场经济发展要求,以牧业增效和牧民增收发展生态畜牧业为目标,在家庭联产承包责任制不变的基础上,以转包、出租、转让、互换和入股等形式,对牧区草场进行依法、自愿、合理开发、利用、整合的有序流转,以快速推进牧区草场向经营大户、科技示范户、牧民专业合作社集中,实现牧业集约化、规模经营,促进传统畜牧业向现代畜牧业转变,最大限度提高草场利用率,拓宽增收渠道,实现牧民人均收入大幅度、持续、稳步增长。

随着统筹城乡一体化的深入发展,2009年6月海西州被青海省指定为全省统筹城乡综合配套改革示范区。近年来,天峻县随着煤炭等资源的开发,县域及天木公路沿线三产的逐步发展和繁荣,牧民新居工程的建成和使用,城镇化发展步伐不断加快,越来越多的牧民离开家园进入城镇,并且开始从事第三产业,因此草场流转现象以不同的形式日益凸显。截至2008年末,全县共流转草场45.77万亩,占全县可利用草场面积的2.3%,其中,以入股形式流转到牧业合作社的13万亩,以出租、互换、转让等方式进行流转32.7万亩。尤其是梅陇牧民专业合作社的运行和发展,为全州乃至全省牧区草场流转起到了示范作用,转变了畜牧业生产经营方式,提高了牧业和牧民的组织化程度,使牧业初步形成规模化经营水平,实现了小牧户和大市场的对接,拓展了牧民的增收渠道,提高了牧民的整体素质。依据天峻县近年来的经济社会发展优势,2010年天峻县被海西州指定为统筹城乡综合配套改革试点县市之一。县委县政府根据天峻实际,在稳定和完善以牧区家庭承包经营制为基础、统分结合的双层经营体制的同时,推进草场流转成为统筹牧区城乡发展的重要抓手。

一、天峻县草场流转的优势分析

与全省其他牧区相比,天峻县在财力、地理、人文等方面有其突出的优势,为加快草场流转奠定了基础。

(一)经济优势,为天峻县草场流转给予财力支持。随着煤炭资源的开发,国民经济保持良好的发展势头,综合经济实力稳步攀升,2009年实现地区生产总产值23.7亿元,比上年总产值增长19.4%。完成全地区一般预算收入9.5亿元,同比增长94.5%,县级一般预算收入由九年前的513万元提高到现在的2.7亿元,这就为天峻县推动新牧区建设,发展社会事业加大再就业培训和社会保障,着力改善民生,提供了强有力的财力支撑。2008年全省启动生态畜牧业试点建设以来,县财政就给新源镇梅陇村生态畜牧业合作社的建设和发展注入配套资金98.5万元;2009年支出牧业资金达2146万元,完成1100户游牧民定居工程配套资金1100万元。根据统筹城乡发展的要求,加快了城乡医疗保障一体化、社会保障一体化、城镇户籍一体化建设;出台实施了《新型农村合作医疗提标方案》,将城乡患者在省、州二级定点医疗机构住院报销比例由45%、55%统一提高到70%,乡级报销比例达80%,所补偿的差额部分由县财政负担。同时城乡居民参保金全部由县财政负担。出台实施了《天峻县2009年社会主义新牧区建设以奖代补办法》,对草场流转牧户县财政采取奖励机制,规定对牧区连片经营户规模达10万亩以上的每户补助1万元,对在承包期内草场流转10年以上的补助冬春草场每亩5元、秋季草场每亩3元。实施天峻县牧区养老“扶助金”政策和养老保险牧民“提前退养”办法,并与农村牧区社会养老保险制度同时运行,参保率达98%。这些举措在一定程度上为牧民离土离乡解除了后顾之忧,使天峻畜牧业基础设施建设不断加强;牧民生活质量得到改善,生产积极性得到提高,为加快草场流转,扩大规模经营,延伸畜牧业产业链给予了有力的财力支撑。

(二)地域优势,为天峻县草场流转给予项目支持。天峻县地处青海湖西北部,柴达木盆地东部,县域内的布哈河是注入青海湖的主要功能河流,被誉为“神湖之源”,因此,天峻县被国家纳入环青海湖地区生态保护圈,得到国家生态保护方面的项目支持,近年来国家就此项目投入4.8亿元。同时天峻县地处祁连山南部,又被国家纳入祁连山水源涵养保护区,又是布哈河、大通河、苏里河的源头所在,称为“三河之源”,这一特殊的地理位置优势,可争取国家生态保护的项目支持,推进生态保护与建设治理,实施青海湖流域天峻县生态环境综合治理、青海湖流域周边地区生态环境综合治理工程,促进封山育林、育草、三北防护林、生态公益林等生态保护工程建设,加大草场生态建设力度,综合治理退化草场,减轻草原生态负荷,实施围栏育肥、草地补播和人工种草建设工程,这既促进经济社会与人口、资源、环境的协调发展,又为流转牧户的着眼长远、可持续发展开辟广阔的前景。另外,青藏铁路、315国道横穿县域东西,交通便利,为流转牧户的生产发展提供了条件。

(三)人文优势,为天峻县草场流转创造良好的社会氛围。木里煤炭资源的开发,激活了长期以来封闭落后的天峻草原。从2001年以来,来天峻开矿办企业的商家多了,外来打工的人多了,近几年,天峻的外来人口逐年增多,这些来自四面八方、从事不同行业的人或多或少地带来了新的信息、新的生产经营理念、新的生活方式,这对长期生活在大山深处的牧民产生了潜移默化的影响,使牧民生产、生活观念发生了变化。随着三产的逐渐发展,牧民走出大山,进城经商逐渐兴起,弃牧打工人数逐年增多,这些新型牧民的增收方式,同时又影响着其他的牧民,因此,牧民掌握经商基本技能的愿望和从事三产的积极性增强了,同时县委、县政府把培养新型牧民,提高牧民的整体素质作为新牧区建设的重要内容来抓,加大投入力度,增加培训牧民经费,分层次举办各类牧民培训班,提高了牧民的整体素质,这些不仅为牧民劳动力转移开辟新的就业渠道奠定了基础,同时为加快草场流转进程创造了广阔的空间。

二、影响天峻县草场流转的障碍因素分析

草场流转一定程度上缓解了牧民有畜无草和有草无畜的矛盾,优化了资源的配置,有利于推进规模经营,促进了牧民向非牧业转移,向城镇集中,但就目前而言,草场流转的进程比较缓慢,主要存在以下问题。

(一)不敢流转。长期以来牧民远离城市,居住分散,传统的游牧生活使他们信息不畅,生活习惯落后,思想观念陈旧,把草场视为安身立命之本,把进城务工只是当作增加收入的一种辅助方式,不敢将自家草场转让或转包给他人经营,以免一旦失业或年老时,无充足的生活来源,这种思想上的“防线”,致使他们不敢轻易放弃草场的经营权。

(二)不愿流转。一是因为草场流转行为不规范,往往是在亲戚邻里之间的口头协议,无正式文本合同,一旦发生纠纷,既伤了感情,又影响社会稳定。二是目前流转大多表现短期的出租方式,这使草场流转没有稳定的预期,使得出租方只管收取租金,而对草场的草畜平衡缺少远见,而租赁者则由于不是自家的草场,不但不对草场进行必要的保护,反而搞短期行为,超载过牧,进行掠夺式经营,加剧了草场的退化。三是对草场的出租等流转形式,缺少比较专业的草场资质评估组织,导致草场流转价格偏低,没有体现真正的草场价格,与草场本身的资质和基础设施投入不符。一些草场还有冬虫夏草等药材资源,因而就造成了一些无畜户或少畜牧宁肯草场闲置也不愿流转的现象。

(三)不便流转。大多数牧民群众因受传统生产生活方式的影响,加之语言限制,造成他们缺乏融入大社会的的能力,一旦离开了牛羊和草场,便无所适从,就会失去生活的技能;受自身文化水平的限制,即使已经过一定的培训,也无力进入生产的中端环节,只能从事体力和简单的劳动,造成收入不高,限制了牧民劳动力转移的空间。

三、加快草场流转进程的对策

(一)充分发挥政府主导作用,加大宣传力度。草场流转进程之所以发展缓慢,主要是大多草场流转表现为部分牧民的自发行为,致使他们往往忽略了自己对草场应尽的责任。这就要求政府部门要加大宣传力度。一方面要继续深入宣传《青海草原流转办法》及有关的法律法规和政策,要让他们真正认识到在新形势下草场流转的必要性以及草场流转的目的、程序和权责,促使他们在草场流转过程中从消极观望向积极主动转变,从而转变畜牧业生产经营方式。二是要针对牧民私下的出租、转包等简单流转形式,加大《合同法》、《草原法》宣传,在草场承包落实草场使用权和经营权的同时,要承担起建设草场、保护草场的责任和义务,自觉开展草原建设、保护和综合利用草场,从而使草场的管理、建设、利用以及流转走向制度化法制化轨道。

(二)发挥经济优势,加大草场流转的投入。草场流转后,一是要大力扶持经营大户,尤其要抓好梅陇牧民专业合作社的推广,不断壮大高原生态畜牧业生产规模,以其科学发展取得的实效,充分发挥其畜牧业生产方面的引领作用,扩大影响面,加速草场流转进程。二是要大力投入,切切实实做好牧业劳动力转移工作,下大力气支持牧区公益事业,促进社会的发展,创造就业机会,扩大企村共建成果,促进牧民群众创收、增效。三是针对天峻无畜牧业加工企业的实际,加大招商引资的力度,吸引外地商户入住天峻,承办与牧户联系密切的牛羊肉食品加工产业,更多地吸纳牧区剩余劳动力。四是不断强化培训力度,提高培训质量和水平,以提高务工牧民的职业技能,尤其要结合“阳光工程”、扶贫“雨露计划”,有针对性地培养技能型人才。五是要加大投入力度,提高牧区医疗保险和养老保险额度,改善入城牧民住房和子女上学条件,以解决他们的后顾之忧,为草场流转创造良好的环境。

(三)进一步创新体制机制,不断规范和完善草场的流转方式。草场流转是一个系统工程,其成败与否,直接关系到广大牧民的切身利益。因此,首先要在实践中不断完善流转进程中的各项制度上下功夫,在调查研究的基础上进一步优化流转方式,规范流转主体、流转形式和流转程度。尤其对承租方在草场的保护、管理、基础设施建设及载畜量方面提出具体要求和规定。其次,要培养草场的中介组织,受理牧户的草场流转申请,采取多种形式为双方牵线搭桥,保护双方利益,确保草场的“自愿、有偿、合法、有序”流转。三是充分发挥政府和村集体的职能作用,加强对草场流转过程中的宏观调控,以维护草场流转过程中的公平性和竞争性,实现有序管理。同时要准确定位政府在流转中的角色,调控草场供需总量的动态平衡,而不是运用手段去调整草原资源,与民争利。四是建立和完善草原监管机制,依法加强对流转草场的管理,定期对流转草场的产草量和载畜量进行测定,对那些流转后的草场因管理不善、掠夺式经营而造成承租草场严重退化的行为要严格按照有关法律法规和规定予以处罚,并依法终止流转合同,使草场流转进一步趋于合理规范。

(作者单位:天峻县委党校)