“走出去战略”急需境外国资监管相配套

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“走出去”战略是新时期对外开放的重点战略。入世以来，中国企业“走出去”的力度越来越大，平均每年走出去对外投资的增幅平均达到60%以上。随着我国对外投资规模的不断扩大，境外国有资产的监督与管理，已经成为摆在我们面前迫切需要认真研究的问题。

境外国有资产的特点及监管现状

“走出去”战略实施以来，中国企业国际化经营发展迅猛，但由于中国企业在品牌、技术、管理、资金、语言等方面的劣势，与世界发达国家和新兴工业化国家相比，仍存在明显的差距，带有发展中国家企业国际化初级阶段的明显特征。一是境外投资总量小，截至2004年底，我国累计实际利用外资5600多亿美元，同期对外直接投资仅为370亿美元，对外投资只占吸收外资的1/15； 二是投资规模以中、小型为主，发达国家单一目的跨国投资的平均金额是600万美元，发展中国家为450万美元，而我国境外企业中方投资 100万美元以下的占90%；三是主要以周边发展中国家和地区为主，从总体方面看，我国企业跨国经营的地区分布仍相对集中在亚太经济区、非洲国家和拉美等发展中国家。据统计，我国企业有近80%的投资项目位于亚洲；四是海外投资企业的经营管理水平较低，据有关部门调查显示，境外投资项目盈利、持平和亏损各占1/3，一部分基本持平或亏损的企业实际上处于“休眠”状态，没有多少经营活动。其尚未撤资、注销的原因是项目报批成本很高，投资者宁可勉强维持，也不愿轻易放弃海外的“窗口”和据点。

与国内的国有资产相比较，境外国有资产监管的难度更大。一是在地理位置上，由于境外资产“天高皇帝远”，在管理模式、人员配置、监控机制等方面，特别是在经营初期，往往是“因陋就简”，很难像境内企业一样健全到位。二是在法律政策上，境外国有资产具有双重管理的特点，即境外国有资产必须同时接受投资国(母国)和投资所在国(东道国)的双重管理。目前，境外许多国家的法律对于外国公司和外国个人在该国设立公司所要求提供的文件和申请程序是不同的，个人在外国设立公司的程序相对简单，而且有的国家（如德国等）只允许外国资本以个人的名义设立公司。因此，许多国有企业均采用以公司的某个个人名义在国外投资注册公司，以规避复杂的申请和审批程序。但是，由于国内企业不了解外国法律，操作程序和法律文件相当不规范，存在相当大的法律风险和国有资产监管风险。三是在管理环境上，境外国有资产的保值增值受到更多外部环境因素的影响，如投资所在国的政治环境、社会环境、投资政策、汇率制度、税收制度、文化传统等。

境外国有资产经营中存在的监管问题

境外国有资产不能保值增值的原因很多，有的是因为项目立项决策失误，有的是外部环境变换的影响，有的是因为管理不善，有的是机制不到位，甚至还有一些是主观恶意的国有资产转移。下面，笔者将从经营的角度结合中国境外投资和境外工程，谈一下境外国有资产和工程项目监管中存在的问题。

中国境外投资最常见的问题是决策管理不够科学，合作伙伴的选择不尽理想。我国有些企业在从事境外投资的过程中，对东道国各方面的情况缺乏全面深入的考察和论证，就盲目地定项目，结果导致投资决策失误。目前有不少企业在选拔境外投资项目考察团成员时，没有将以后负责境外企业经营管理或项目实施的人员吸收过来，有些出国考察团组由于受到经费和时间的限制，在国外停留的时间较短，而需要调查的内容和落实的环节又较多，因此走马观花在所难免，给境外企业投产后留下隐患。

其次，投资目标管理不够明确，具体考核指标不尽合理。我国境外企业由于种种因素的制约，投资目标不够明确。有些国内母公司急于到境外设点，只是着眼于短期业务需要；有的仅仅是为了在境外开设一个“窗口”；甚至有的企业到境外投资的动机是扭曲的，偏离了企业的经营和发展。一些境外企业由于缺乏明确的投资目标，看见什么挣钱就搞什么，导致投资的盲目性很大。境外企业投资目标管理不明确，与国内母公司对其下达的考核指标不合理有内在联系，现在国内母公司对境外企业的考核内容主要是上缴利润和经营规模两项指标，而对资产损益、市场开拓、产品开发、技术创新等方面则无人考核和监督。

其三，内部管控机制不完善，“以包代管”的问题较普遍。境外企业在经营过程中出现国有资产流失现象，一是缺乏境外资产管理责任体系，有的经营人员权责不对称，决策和执行层的权力过大和过于集中，而承担的责任却极为有限；二是不注重依法经营和规范经营，有的经营人员法律观念淡薄，既不懂得用法律保护企业，又难以用法律手段进行事前预防和规避风险，甚至有的违规违法经营；三是企业内控制度不够健全，没有严格的程序，风险防范意识不强，未将风险管理融于企业管理和业务流程之中，对投资、财务、客户信用等风险缺乏完善的内控机制和有效防控措施；四是财务管理不规范，财务报告和审计制度不落实，有些境外企业在财务上搞“账外账”，利用经营上的一些不规范行为，把“账外账”转为自己的小金库，用于不正当支出，随意挥霍，更有甚者给贪污公款开了方便之门，还有些财务分析报告制度和审计制度不落实或不及时，公司总部不能动态掌握所属境外企业的财务状况，也不能经常性、普遍性地就地开展审计，使很多问题不能及早发现并采取有效措施，而多是造成较大损失。

从我们目前境外企业的管理方式看，实行承包经营制的较多，这主要是由于境外企业距离较远，境内投资单位鞭长莫及，加上缺乏管理境外分支机构的经验，不得已采取了承包的管理方式，以包代管。由于这种承包制往往是在产权关系不明晰的基础上实行的，因而难以合理界定和保障出资人权益与承包人经营自，反而导致境外负责人的内部寻租行为增多，造成国有资产的流失和企业资源的浪费。

最后，境外企业人事管理体制不健全，现有管理人员的综合素质偏低。由于缺乏规范的、制度化的用人机制，没有采取竞争择优选派人员，使派到境外企业的某些管理人员不能胜任工作，目前派往境外企业工作人员的综合素质尚有待提高，尤其是缺乏政治可靠、业务过硬、熟悉国际市场经济惯例和法规，通晓专业技术知识和外语，富有竞争意识和创新精神的高层次复合型人才；由于缺乏对驻外人员，特别是主要管理者及业务骨干在外长期稳定工作的激励机制，导致其只关心企业在自己三年任期内的情况，无心从事长期投资经营，造成境外企业的短期行为；我国境外企业往往过多地使用境内派出人员，不重视雇佣当地人员为本企业发展服务，尤其是在高级和中级管理人员中缺乏高素质、高水平的外国人，当地化经营程度很低。

境外企业国有资产监督和管理的对策

首先，认真进行境外资产投向战略分析，选准国有资产进入的地域、领域和行业。建议准备“走出去”企业，特别是主要业务面向境外的外经企业，要逐步在境内总部建设战略决策和战略投资中心，研究国有资产在境外的行业走向、保值与增值的途径，实现投资决策科学化、程序化和规范化。尽可能地规避政治风险、汇率风险等各种潜在风险，不进入国家法律法规所明令禁止的行业和领域，不进入不能形成有效监控的境外市场，不进入在一定时期不能形成规模效益的境外市场。

其次，从产权关系和管控体系入手，以所有权为中心，把握境外国有资产的所有权与控制权。境外国有资产管理的重点，不在于实物量而在于价值量和股权。所以规范境外国家所有权管理的基本内容包括：1、所有权界定，必须根据国际、国内法律、法规和政策，进行科学的界定；2、产权登记，取得所有权凭证，并确认境外国有资产占用单位的经营权；3、产权变动审批，凡涉及到境外产权变动的，均应报请有关部门审批；4、产权报告制度，必须建立境外国有资产的存量与分布、增量与变量、投资与效益、净资产与负债的产权报告制度；5、产权交易商品化，国际市场是高度商品化的市场，境外企业产权交易均应通过产权交易市场进行，依照国际惯例和当地法律，切实保障国有资产所有者权益。

境外国有资产是属于其境内总公司的，归根到底是属于国家的，因此，已经以个人名义在国外注册公司的企业要检查一下与此相关的法律文件，审核与此信托行为有关的法律文件是否齐全，信托法律文件不齐全或者不规范，要进行修改补充和完善，补签信托协议或者信托申明。对于信托责任的违犯，当事人不仅需要承担民事责任而且还要承担刑事责任。

再次，完善激励与监管机制，深化约束体系的建设，保证对境外国企的有效监管。境外的国有资产的监管难度更大，风险更高，静态的监管始终是被动的。而在加大激励的基础上加强监管，是主动的、动态的监管，是合用两种手段达到一个目的的最佳选择。在具体的应用中，一方面，可以采用市场化的激励机制以最大限度调动经营者积极性，发挥其经营管理的最大潜力，建立使境外经营者不想、不用、不愿流失国有资产的激励机制；另一方面，企业内控制度执行不严，关键在于惩罚力度不够，惩罚措施不到位。在市场化的监管机制制约经营者的同时，要加快相关领域立法体系的建设，规范其经营管理行为，完善使境外经营者不能、不让、不敢流失国有资产的监管和约束机制，从源头上杜绝国有资产的流失。

最后，落实财务核算、审计监督、纪检监察等工作，将境外国有资产的事前监控、过程控制和事后监控有效结合。境外国有资产的管理，要按照“谁主管谁负责”的原则，把决策风险、经营责任、组织纪律等方面的约束进行分解，逐级负责，层层落实。