财政审计免疫系统风险预警职能研究

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财政审计免疫系统风险预警职能就是审计机关在对财政收支进行审计监督的过程中，发挥审计免疫系统预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的功能。

一、财政审计免疫系统风险预警的基本任务、原则和必要性

（一）财政审计免疫系统风险预警的基本任务

依托财政审计，及时发现财政工作中真实、合法、效益等方面存在的财政风险，将可能产生的影响财政安全和财政改革、影响经济社会发展的风险，及时发出预警，为政府和相关权力机关迅速采取措施提供有效信息，达到维护财政安全、防范财政风险、推进财政改革、促进依法理财的目的。财政审计免疫系统风险预警主要是针对财政风险的预警。

（二）财政审计免疫系统风险预警的基本原则

一是时效性原则，二是重要性原则，三是宏观性原则，四是效益性原则，五是整体性原则。

（三）财政审计免疫系统风险预警的必要性

一是财政审计自身发展的需要；二是适应财政领域各项改革的需要；三是经济社会安全、健康运行的需要。

二、财政审计免疫系统风险预警职能研究的环境背景

（一）关于财政风险

财政风险，是指由于各种原因，导致财政收支发生总量失衡或结构失衡，进而对国民经济整体运行造成损害的可能性。狭义上的财政风险主要是针对政府债务而言，包括直接显性负债，直接隐性负债，或有显性负责，或有隐性负债。广义上的财政风险，则是泛指所有危及财政安全、影响财政改革，进而对国民经济整体运行造成损害的财政收支行为。

（二）关于税收风险

税收风险，是指在征税过程中，由于制度方面的缺陷，政策、管理方面的失误，以及种种不可预知和控制的因素所引起的税源状况恶化、税收调节功能减弱、税收增长乏力、最终导致税收收入不能满足政府实现职能需要的一种可能性。

（三）财税改革现状

目前财政管理和改革中还存在一些突出问题，如中央和地方政府间事权和支出范围的划分还不够科学、规范，财政支出的“缺位”和“越位”并存，预算的完整性和透明度还不高等等。具体来说，有以下四个方面问题：一是利用各种形式隐藏收入，包括应收不收、虚列支出、违规退库、虚假结转，有的已经到了很严重的程度。二是预算执行不规范、不科学、不严肃的问题更加突出，不断调整预算，不断追加预算，年终突击花钱，造成大量资金结余；特别是对超收部分，因为在预算内没有明确安排，各方会通过各种方法争取追加预算，财政资金分配失去人大的监督。三是法制建设远远滞后，现有预算法有许多不完善之处，各级财政超收都在行政体系内运转，基本脱离了人大的监督。四是资金使用效益问题十分突出，各级财政闲置的财政资金较多，如何把这些资金运行好，是对各级财政部门理财能力的新考验。上述问题，如果任由其发展，必将危及财政安全、影响财政改革，形成财政风险。财政审计作为财税改革的推动力量，应当充分研究财税管理和改革中存在的各种突出问题，将其作为审计的重点和难点予以充分关注，对存在的风险要及时预警，充分发挥财政审计免疫系统风险预警职能。

三、财政审计免疫系统风险预警方式

（一）风险预警中的风险评估

1、风险筛选：是对财政审计中发现的不真实、不合法和低效益等问题进行系统的汇总和分类，筛选出各种潜在的财政风险，再根据重要性原则从中确定哪些风险需要重点关注和考虑，这一步骤是风险评估乃至整个风险预警的基础性工作。

2、风险分析：在风险筛选的基础上，通过对所收集的大量资料的研究，按照整体性、效益性等原则，运用概率论和数理统计等工具分析财政风险发生的概率和所产生后果的严重性，同时分析引发这些风险的主要因素。

3、风险评价：在前述工作基础上，对多指标风险分析的结果进行综合评价，从而对财政风险获得一个综合的、全面的认识，进而确定财政风险是否需要预警以及风险预警的级别。

（二）风险预警中的预警方式

1、加强审计机关与财政、税务等部门的沟通和交流，搭建信息平台，定期或不定期举办座谈会、交流会、通报会，分享各部门的动态信息，也可以建立联席会议，共同对财税部门出现的问题进行研讨会商，提出解决问题的办法，开辟新的财政审计预警方式。

2、风险预警的最终目的是促使政府采取适当措施降低或化解风险，这个目的只有通过人大和政府的决策和执行才能达到。因此，对在财政审计和财政审计调查中发现的苗头性、倾向性问题，审计机关要及时以专题报告、审计要情形式迅速向人大和政府预警报告，必要时可建议召开专题会议通报。

3、财政审计预警公告，扩大财政审计结果公告范围，增加审计结果公告内容，既要公告财政审计和调查中发现的具体问题，还要公告审计发现的普遍性、苗头性问题以及任其发展可能带来的不良后果。通过向社会公开财政和经济社会运行的风险，加强公众对经济社会运行的关注和监督，是预防风险的重要手段。

4、通过社会舆论和新闻媒体对财政审计法规和审计发现的涉及民生、改革，社会、群众普遍关心的热点、焦点问题进行宣传，在源头上发出预警，杜绝或减少对经济社会运行造成不良影响问题的发生，从心理上、舆论上起到预防作用，发挥震慑作用。

（三）风险预警应注意事项

风险预警要迅速及时、全面准确、客观中肯地向相关部门反映各种体制性和制度性的缺陷和障碍，提出建议，以高层次精细化的审计产品服务于科学发展。针对目前审计实践中依然存在的诸多不良倾向和问题，风险预警应注意以下几个方面：

第一，反映见“灵敏度”。发现问题后应及时提炼，迅速上报，坚决杜绝瞒报、拖延上报，及时“切断火源”，避免损失扩大化，同时还要通过增强审计人员的宏观理论素养和联系实践能力，以提高对具体问题的发散性思维能力和速度。

第二，描述见“精度”。对问题的定性和定量都要进一步做到严谨细致，准确客观。粗放的管理方式和粗糙的工作作风是审计质量事故的温床，要坚决予以摈弃，坚持完善和践行科学规范的质量控制规程，培养精细扎实的工作作风和科学有效的审计技术方法。

第三，分析见“深度”。问题的分析要一针见血，深入透彻，不应就事论事，应进一步破除只关注问题的思维定势，代之以系统性、整体性思维，从现象出发指出现象背后的本质，从问题出发探求问题彰显出来的风险、苗头、趋势，直达问题的根源。

第四，建议见“高度”。要做到真正从宏观的角度，从体制、机制和制度层面提出合理的具有建设性的建议，在推动财政、税收体制改革，提示财政风险，维护财政安全等方面发挥更加积极有效的作用。

四、财政审计免疫系统风险预警机制

（一）财政审计免疫系统风险预警的组织机制

政府重视、领导支持是有效实施财政审计预警的关键。财政审计风险预警是审计机关对财政资金行使的高层次的监督，需要审计机关打破职能机构，地域界限，实现工作统筹，信息共享。

（二）财政审计免疫系统风险预警的人员机制

风险预警不是审计机关决策层在项目计划和项目完成后所考虑的，而是需要全部参与审计项目的审计人员在审计过程中加强对自身责任的认知，认识到风险预警的重要性，只有这样，审计人员才能把审计事项与风险预警的关联作为考虑因素，最终在项目完成后形成对公众和政府有说服力的成果。

（三）财政审计免疫系统风险预警的手段和制度机制

建立动态预警网络，实现与被审计单位的定期和实时交流。建立科学的预警指标体系，通过指标体系动态变化反映风险变化程度，对风险变化的可能因素跟踪关注，及时发现不利的预警信号，降低和抑制风险发生。审计机关内设机构要根据自身的职能，对所监督的重点部门或单位实行归口监管，建立对口联系机制，帮助对口联系单位完善规章制度、促进规范管理。

（四）财政审计免疫系统风险预警的过程控制机制

1、审计准备阶段。审计机关年初安排工作时，要包含风险预警的内容，并要落实到项目计划和审计实施方案中。在审计计划环节要确保审计项目和审计调查立项的针对性和可行性，着眼宏观，既要考虑经济效益，也要考虑社会效益。科学制定审计方案，对风险预警的重要控制环节在审计时间和审计力量安排上要重点保证。并要合理确定审计目标和风险预警标准。

2、审计实施阶段。财政审计更多地要分析财政政策的实现程度、合理程度，不仅要监督资金流向是否到位，更多的是要分析预算本身是否合理、支出结构是否公正、资金效益是否发挥。如要重点关注民生财政政策是否取得惠民效果，对相关领域和经济发展的影响如何？转移支付模式是否合理，比例是否合适？对发现的一些重大问题及时进行风险预警，充分发挥财政审计免疫系统功能。

此外，在审计实施中，还要及时收集有价值的审计线索，有针对性地予以查实，分门别类地进行反映，为审计终结阶段的工作打好基础。

3、审计终结阶段。审计终结阶段要搞好审计项目成果的深度开发，做好对审计发现问题的综合分析归纳，对涉及民生和影响经济社会发展的问题进行重点分析，评估资金使用效率，剖析存在的普遍问题，对其可能带来后果进行科学预见，并及时发出预警信息，督促政府和权力部门及时采取措施防失误、化解风险、减少差错。

五、风险预警实践中应关注的几个问题

（一）与预算执行审计结合

经过审计机关多年的积极探索，已初步建立了“以审计计划为载体统一审计目标，以审计方案为载体整合审计内容，以审计结果报告和审计工作报告为载体整合审计成果”的预算执行审计协调配合机制。这种机制，把财政、行政事业、社会保障、投资、农业等专业审计有机结合，使得审计内容涉及到财政资金的筹集、分配、管理、使用等各个环节。这使得预算执行审计能够比较全面地掌握财政资金的总体情况，有可能及早发现财政风险。

（二）与联网审计的结合

联网审计是指通过网络实现的远程计算机审计，通过计算机网络监控与访问被审计单位的计算机信息系统，收集审计证据，执行审计任务，它是构建于计算机数据处理技术、网络通信技术、数据库技术等现代信息技术基础之上，应用计算机审计软件实现的现代审计。联网审计可以实时、动态地跟踪和检查被审计单位信息系统及其财会、业务数据，具有自动化、全面规范化的审计作业特点，这也为及时发现一些违纪违规问题，防范财政风险提供了一条有效途径。

（三）与绩效审计的结合

2002年以来我国各地审计机关开展的绩效审计，主要是围绕公共资金管理和使用的有效性进行的，是广义的、综合目标的绩效审计，被审计单位已经扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企事业单位。在开展财政绩效审计的过程中，除要关注有无违法违规问题外，还要关注资金使用是否节约、有无损失浪费等经济性方面的问题，同时对管理是否适当、是否讲究效率、项目目标是否实现、决策是否失误等效率性和效果性方面的问题也要有所涉及。上述问题如果不及时纠正，极有可能形成财政风险，对财政安全构成威胁。

（四）与审计调查的结合

审计调查具有程序简便、方法灵活、宏观目的性明确、工作时效性和针对性强、效果明显等特点。对关系民生及社会事业发展热点、难点问题和涉及财政安全的财政资金适时安排审计调查，有利于及时发现财政风险，也有利于对已发现财政风险从定性、定量上给与数据支持，从而为风险预警提供直接帮助。

（五）风险预警应处理好的三个关系

监督与服务。首先，监督是审计机关的基本职责，审计有责任认真履行审计监督职能，发现和查处各种财经违纪行为，这也是做好审计工作最重要的和最基本的前提。同时，服务也是审计监督的应有之义，监督是手段，服务是目的。对新时期的审计工作而言，应该是服务要重于监督。正确处理二者之间的关系，就是要立足于监督，着眼于服务，把服务寓于监督之中，通过监督搞好服务，通过监督实现服务。监督有主动监督与被动监督之分，审计预警是主动监督的有效形式，既要发挥前瞻性和建设性，但也不能越俎代疱，做到到位不越位，不错位。

律人和律己。审计机关的主要职责是检查被审计对象执行财经法规情况，审计预警工作性质是律人的，做好审计预警工作，必须正确处理律人与律已的关系。“打铁先要自身硬”，因此“律人”必先“律己”。要加强思想建设，增强审计干部的政治意识、大局意识、服务意识和责任意识，为审计预警打好思想基础。

全面与重点。审计工作必须保证充分的覆盖面，但从实际情况看审计机关人力不足与任务繁重的矛盾突出。因此，在审计预警工作中，我们要正确处理好全面与重点的关系，把“全面预警，突出重点”的方针贯彻到审计工作的全过程。要善于从中心和大局出发，在保证审计预警覆盖面，实施全面预警的基础上，突出抓好对重点领域、重点部门、重点资金，以及社会关注的热点问题的审计预警。正视由于审计力量不足，审计越来越不适应经济社会发展需要的现实，通过加强培训、配备必要设备等具体措施，不断推进审计向动态预警、主动免疫方向发展。

主要参考文献：

（1）《以科学发展观为指导推动审计工作全面发展》刘家义

（2）《对我国税收风险的理性认识》严昌涛

（3）《试论评价财政风险的指标体系》姜忠波

（4）《深入实践科学发展观，全面科学地发挥审计“免疫”功能》刘秀芳

(课题组成员：赵宝田薛小荣左毅张锋朱小舟)