炸楼,更是炸规划

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近期有媒体报道，江苏省无锡市第一人民医院一座22层高、市值近1亿元且使用了仅7年的综合楼，在2008年3月被爆破拆除。

爆炸的灰尘未落，社会舆论一片哗然，纷纷质疑炸楼之举浪费社会资源，不符合节约型社会的要求。面对质疑，无锡市给出了一个“不亏”的解释。市政府收回医院原址地块，拍出12亿元的地价，受让人计划把这里建成集高端五星级酒店、办公、商业等为一体的顶级综合商务区。而政府另外建立一家拥有当今最先进诊疗设备的超大型医院只花费了10亿元。如此一来，政府非但有2亿的盈利，五星级酒店也带来了诸多的商机和就业机会，一举两得。“不亏”之说，貌似合理，但并没有消除民众的更深思考。

一些专家认为，政府仅算经济帐，忽视社会的公众资源效益，凸显了当前政策导向的偏离。单纯算“亏不亏”，社会公用设施肯定比不过商业设施，照这个思路下去，今天可以炸医院，明天也可以炸小学，后天更可以炸博物馆，一个纯粹为经济利益存在的城市是缺乏生命力的，少了人文关怀与文化承载，城市性格沉淀和民众生存困窘必然随之而来。

这声爆炸，在土地管理业内人士看来，既平常又痛心，各地对土地利用总体规划和城市建设规划的频繁调整，已见怪不怪，无锡市的举动，只不过是在土地利用总体规划的“改写记录”上再添上一笔而已。

土地利用规划是对各类、各业、各区域土地利用长期的、全面的安排，它位于我国规划体系的第三层，是承前启后的重要规划。在编制时，是以国民经济和社会发展规划为依据，其目的是使各项建设的用地可以得到合理有序的安排。应该说，作为最为基础的规划，土地利用总体规划应该在建设与利用里享有类宪法地位，有着至上的权威。任何对土地利用总体规划的修改、调整，都应该有最保守的态度和最严密的程序，谨小慎微，亦不为过。

本轮规划先天不足，是无法保证其地位与权威的重要原因。我国的各级规划普遍存在重编制、轻实施的现象，实施的手段和措施也只能通过年度用地计划、用地审批实现。而编制本轮土地利用总体规划时对我国经济发展趋势预测不足，在大规模的生态退耕、一些重点项目的实施，以及城镇化快速发展的情况下，大多数地方的土地利用规划指标被突破。在这种情况下，进行规划调整，不可避免。

同时，由于本轮土地利用总体规划的年限为15年，由国务院和省级人民政府批准实施。在这样的制度框架中，调整规划的规则是由审批机关自己决定的，它必然十分含糊，给审批机关留下广泛的自由裁量权。横向地看，这个审批机关的活动也几乎没有任何外部的有效监督。这样一来，掌握着调规大权的行政机关为了实现自己的目标和想法，在调整规划时享有近乎绝对的权威和没有任何障碍的便利。这种模式，造成了边发展边修改，哪里有需要哪里就修改的局面。以致在许多人的心目中，规划是“墙角老虎不吃人”。无锡的这一声爆炸，不过是一次淋漓尽致的表现，土地规划似有却无的一丝权威，再次炸得烟消云散。

往事不可追，本轮规划编制的不足，虽已无法改变，但对新一轮土地利用总体规划的编制却有着重要的借鉴意义。“十一五”规划出台后，各部委以及相关部门纷纷从本行业的角度出台了相关的规划，如果把这些规划汇总起来，用地需求惊人，目前根本无法满足。因此，新一轮的规划修编采用了“各类用地现状总量平衡原则”、“极限原则”、“适度分离原则”，按照完成工业化、城镇化的目标，以人口2030年达到高峰时对环境生态极限的要求，考虑我国城镇化的快速发展、产业结构的升级换代、以及土地利用集约化程度的不断提高，推算出全国和各地一个合理的建设用地总量规模。应该说如果这些做法都能到位，无锡市第一医院就不会如此折腾了。

规划修编上，对长官意志约束，可以借鉴西方的经验。在欧美，只有一个长远规划目标，持续一百年甚至几百年。在此基础上循序渐进，小的规划行动总是沿着总体目标前行，避免偏离。欧美的决策机制是专家主导制，对各个部门的责任划分十分细致。比如英国，规划草案必须公开征求意见，由专家小组或监察员根据公众意见向政府提交报告，根据提交的报告修改规划并再次征求意见，直到保证规划的实施。

我国的规划修编，也应更加充分发挥专家与公众的作用，由专家来主导，公众来监督，真正发现土地利用规划的正确公共利益所在，在政府与大众之间形成共同意见。规划草案送审批之前，应予以公开，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，通过增强合作，减少不同利益主体之间的矛盾与隔阂，以达到规划预期的目标。当然，仅有这些办法是不够的，在规划实施过程中对权力的制约也很关键。不过，这种制约必然是要建立在新一轮规划修编的合理与否之上，先把规划编制得合乎经济社会需要，合乎社会发展大义，是头等大事。

但愿新一轮规划实施后，我们再也不会听到因无序拆建而响起的轰轰爆炸声。