农村低保运行管理制度中存在的问题及对策
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最低生活保障制度（简称低保），是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种新型社会救济制度，是在我国经济体制改革，特别是深化企业改革、调整产业结构的背景下，随着城乡贫困人口的增加，对社会救济制度进行改革的产物。最低生活保障是现代社会保障体系的重要组成部分，是社会救助的基础和核心，是最后一道社会安全网，是社会的稳定器、减震器。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度以丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。当前农村低保制度在维护农村社会稳定和长治久安、促进经济发展等方面起到积极作用，但近几年来通过对农村低保资金的审计，发现农村低保制度在运行管理中也暴露出一些问题亟待解决。
（一）保障面过于狭窄。因受财力影响，农村低保现行保障对象人员多、指标少，还不能达到应保尽保的保障水平。尤其是村级在评选、平衡操作中的难度相当大，虽然各级一再强调“以户为单位”，但在实际操作中，为平衡关系、化解矛盾、杜绝上访，村级只能变通采用降低家庭保障人数，变相扩大救助面的办法。因受到指标限制，相当一部分贫困人口无法得到低保救助。
（二）低保对象平衡不一。在实际工作中，民政主管部门主要采取分配指标的办法，让各乡镇进行摸底排查。摸底是以过去的特困救助为基础的，有的低保对象在当地村或乡是最贫困的，但在该地区平衡来看，悬殊较大。一是地域上的不平衡。二是制度上的不平衡。农村低保制度规定必须是“以户为单位”，所谓以户为单位就是以家庭成员或户口为准，整户纳入或整户退出，但在实际操作中却存在人户分离的现象。有四种情形：（1）家庭中实际生活人数少于户口本上登记的人数；（2）家庭中实际生活人数多于户口本上登记的人数；（3）因子女外出打工多年导致的父母贫困；（4）有的家庭采用父母与子女分家的方式，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务堂而皇之的推向了政府。
（三）认定依据方法欠妥。现行农村低保对象认定的主要依据是“凡持有本辖区农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村困难家庭”。显然，这种基于农村居民年人均纯收入确定低保对象的方法存在一定的缺陷，主要表现在：
1.农村年人均纯收入不能完全反映贫困农户的真实全貌。基于农村居民年人均纯收入的方法虽然在一定层面上揭示了该农户的贫困，但客观上说只是提供了有关贫困的不完整描述。因为农村中有些真正困难的家庭，多是因家庭成员重病、重残和医疗费用支出较大等多种因素复合而成，若仅凭家庭收入核实低保对象，不尽合理。
2.农村居民年人均纯收入难以准确评定。一是收入难以准确货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，因受市场因素的影响，同一种产品的价格存在一定的差异，导致在收入货币化计算过程中存在较大偏差。二是收入的不均衡性。主要受下列因素影响：（1）农作物的收成存在季节性；（2）受自然灾害因素影响较大；（3）外出务工人员收入不均衡，人为估算的平均值不足以反映真实收入。
二、加强农村低保运行管理的应对措施
（一）完善评定方法，合理确定农村低保对象。一是由贫困村民根据自己对贫困的理解，从熟知的邻里乡亲中依序排出群众最公认的困难家庭。二是让有申请低保待遇想法的村民与村里最困难的家庭比综合条件，如果自认家庭条件更差，就可理直气壮地申请；若相比而言，其他家庭确实更为贫困，则会主动放弃。从实用性和科学性的角度来分析，群众评议方法有其自身优势：（1）农村家庭收入较为复杂，要准确评定实在不易；（2）农村中有些真正困难的家庭多是综合因素所致，仅凭家庭收入这一标准核定不够全面和准确；（3）群众评议方法简便易行，通常也更为准确和有效。因此建议：在县乡建立农村低保评审委员会，开展入户调查、群众评议、公示公开，确保收到评议实效，真正把政府的救助用到最需要得到帮助的农民身上。
（二）切实解决民生问题，进一步扩大农村低保保障面。如有的县贫困人口较多，且大部分居住在边远、落后山区，或是长期患有慢性疾病，或是体弱多病失去正常劳动能力，对这部分人通过低保扩面，则能解决这部分困难群众基本生活。因此建议：一是在今后农村低保扩面中，多向上争取农村低保指标及资金，力争将贫困线以下的农民陆续纳入农村低保范围。二是对贫困、边远山区，一无支柱产业，二不通公路，三不通电话和电视，这些高山贫困边缘村的农户应尽量全部纳入农村低保，予以基本生活保障。
（三）整合社会救助资源，进一步完善农村社会保障体系。建立农村社会保障体系，是建设社会主义新农村的基本要求，是中国几亿农民稳定、和谐生活的有力保障。在实施农村低保制度过程中，应积极探索建立多层次的农村社会保障体系和多渠道、多元化的农村社会保障资金筹措机制，探索整合社会救助资源，对低保人员及徘徊在最低生活保障线上下的贫困群众，辅之以医疗救助、教育救助、灾害救济等多种形式的社会救助，发动企业家和社会各界为贫困群众捐款，设立救助基金等方式，不断提高农村社会保障水平。
（作者单位：赣州市章贡区审计局）