当前农地流转的特点、问题及政策选择

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[摘要]在分析当前农地流转的特点和存在的主要问题的基础上，提出建立和健全农地流转服务和管理机制、纠纷调解和仲裁机制、农地管理和保护制度、农村干部培训工作机制，加快农地流转市场体系建设，完善各项政策，尊重农民的主体地位，积极化解农地流转中的各种矛盾和风险等政策主张。

[关键词]农地流转　特点　规模经营　政策选择

[作者简介]伍业兵，三峡大学政法学院副教授，湖北宜昌443002

[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2009)07-0060-03

农地流转是实现农业产业化、现代化和建设社会主义新农村的必然要求。加快农地流转，对解决农村人地矛盾，促进土地规模经营和农业内部结构调整，增加农民收入，具有重要现实意义。

一、当前农地流转的特点

当前农地流转呈现以下六大特点：

(一)农地流转形式日趋多样化。农地流转形式主要有五种模式：一是转包。是指原承包^在一定时间内按照一定的条件将部分或全部承包土地的经营权转给新承包人，原承包人与发包方的承包关系不变。农地转包可分为有偿转包、无偿转包和倒贴转包三种类型。这种模式一般发生在亲属和本镇村民之间，流转的土地分散、规模小、期限短，近年来向村外大户和农业企业流转的逐年增加，期限延长。二是出租。即农户将承包期内的土地在一定期限内租赁给他人或经济组织经营并收取一定租金。三是转让。是指原承包农户有了比较稳定的非农工作和稳定的收入来源后，经发包方同意，将其土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他农户经营。四是互换。即农户之间或农户与集体经济组织之间为了耕作方便或实现规模经营按自愿、互利原则相互置换土地。五是股份合作。即农户自愿以土地承包经营权量化入股，组建土地股份合作社或股份合作公司，共同经营、共担风险，年终按股分红。其中转包和出租是当前农地流转的主要形式，2007年占全国流转总面积的78％，比2003年提高了10.6个百分点。

(二)农地流转的规模不大，但呈扩大趋势。据农业部经管司的数据，2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地总面积的4.57％，比2005年增加了1.5％。2007年全国流转面积占承包耕地面积的5.2％，比上年增加0.7个百分点。截至2008年8月底，全国农村土地流转面积已达到1.06亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.7％，比上年提高了3.5个百分点。

(三)农地流转区域由经济发达地区、平原地区向经济欠发达地区、丘陵和山区扩散

(四)农地流转的主体多元化。过去参与流转的主体主要是不同的农户和农村集体，现在农民专业合作组织、农业企业、农业科研单位、大专院校和城镇居民等也参与到流转中来。

(五)农地流转的目的发生变化。过去农民流转农地的主要目的是规避农业税费，减少损失，现在主要是为了增加收入或专心在外打工而又不至于放弃土地。

(六)农地流转的期限偏短。农地流转期限一般为1至3年，有的季节性流转还不到半年，长期流转的极少；一般农户间的流转多，流转到种植大户或农业企业的偏少。

二、当前农地流转面临的主要问题

(一)农地流转行为不规范，政府监管不到位，留下纠纷隐患。农地流转以农户问的自发流转为主，以口头协议进行流转的多，签订书面合同或协议的少。即使签订了书面合同，但合同的格式和内容不规范，意思表示不明确，且大多数合同未到相关部门审查、公证和备案。加上有些地方缺乏规范管理和服务，转受双方违约争地等纠纷时有发生。处理起来难度较大。

(二)农地流转动力不足，流转期限偏短，影响了农地规模经营效率的实现和农民收入的增长。就转出方而言，很多农民受“恋土情结”和习惯生产模式的制约以及农村的失业、养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全影响，他们宁可粗放经营也不愿意转出土地。即使转出土地，也往往因为顾虑重重而使转出土地数量有限，期限较短。此外，收益偏低也是影响农地流转的重要原因。现在，农地流转收益一般在每亩200―500元，有些欠发达地区每亩只有几十元收益，这种状况严重影响农民流转意愿。就转入方而言，由于农业基础设施落后，农业面临市场和自然双重风险，比较效益较低，一些企业和个人对投资农业不敢贸然行事。即便投资农业，也可能因为土地需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾无法克服，机械化耕作和降低成本的愿望难以实现，从而难以形成规模经营效率；或者因为流转期限短，他们不愿或不敢放手投资，从而导致农业生产行为的短期化。

(三)农地流转机制不健全，流转信息不对称，渠道不畅，延缓了农地流转的进程。现在。大部分县市尚未建立规范的土地流转管理制度，特别是乡镇机构改革后，很多乡镇的农经站被撤消。土地承包、流转等职能虽然并入乡镇行政工作，但没有明确的职能机构和专人负责农地流转工作，导致大多数乡镇土地流转处于无人监管状态，土地承包纠纷仲裁有名无实，难以有效维护当事人的合法权益。土地流转市场尚未建立或不健全，造成流转渠道阻塞或不畅。同时，由于缺乏客观、公正的中介组织或交易平台，流转双方的一些具体问题无法解决。比如因为缺少土地产权交易机构，没有办法发现土地的价格特别是远期价格，也没有办法为土地使用权入股、转让进行评估和监督，进而影响农地交易。

(四)在农地流转中，一些地方政府和农村集体经济组织忽视农民的主体地位，损害农民的切身利益。在我国，平均主义的分配方式导致的土地的细碎化制约着农业生产的发展，一些地方政府部门急于改变现状，加速实现农业的产业化和现代化，因此，在实践中往往倾向于迁就转入方(投资者)的意愿和要求，直接或者间接地劝导或强迫农民作出让步；有的农村集体经济组织没经过农户同意，随意将土地流转给第三方经营；更有甚者，部分村组干部出于个人私利，不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体，从而损害农民的正当权益。

此外，农地流转中的违法、违规的行为时有发生，损害了法律的严肃性和当事人的合法权益。比如因土地增值或经营风险随意撕毁合同，个别转入方对土地进行掠夺式经营，破坏土地肥力，有的甚至取土挖沙、建砖厂、种树、挖鱼塘、修建永久性固定设施，改变基本农田的性质和用途，流转农地种植“非粮化”等等。所有这些问题，应引起我们的高度重视。

三、推进农地流转的政策选择

(一)要建立和健全农地流转工作机制，确保农地流转工作健康有序进行。具体来说，我们应做好以下工作：一是要建立和健全农地流转行政管理机构，制定工作章程，明确职责。市、县要建立农地流转服务中心，各乡镇和村要建立农地流转服务

站，其主要职能是切实做好农地确权、登记和颁证工作；提供规范的农地流转合同示范文本，明确流转的主体、对象、范围、年限、形式、原则、程序及双方权利、责任、义务；做好农地流转的申请、登记、备案、公证、合同指导和价格评估；依托现有网络资源建立流转信息库，开展流转信息收集、和咨询，宣传相关政策。同时，加快省级土地流转信息网络平台建设，收集并及时公布有关信息，为跨地域农地流转牵线搭桥。二是要加快农地流转市场体系建设，为农地交易提供市场平台。规范的农地流转离不开土地评估中心、土地银行或土地融资公司、土地保险公司、土地租赁公司、土地证券公司等中介组织，要加快农地流转，就必须建立较完备的中介组织，并对其进行动态监督和管理，确保其行为的合法性。三是要建立和完善农地流转纠纷调解和仲裁机构，为农地流转双方提供法律保障和服务。四是要建立和完善规范的农地管理和保护制度，严格控制农地的流向和用途，完善农地征用制度和土地补偿机制，守住耕地红线，确保国家粮食安全。五是要建立和完善对农村干部进行业务培训的工作机制，不断提高他们服务和管理土地流转工作的整体素质和工作能力。

(二)要完善各项政策，为推进土地流转创造有利条件。比较稳定的非农工作和稳定的收益以及较完备的社会保障是农民愿意流转土地的先决条件。因此，要加快土地流转，就要降低农民对土地的生存依赖性，实现农民的充分就业，增加农民的收入。具体来说，我们要做好以下工作：一是深化户籍和就业制度改革，加大农民非农就业技能培训力度，鼓励农民进城务工。同时也要加快发展农村二、三产业，鼓励农民从事农产品加工、贮藏、运输、商贸等经营服务，使农民逐步摆脱对土地的过分依赖。二是建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗、最低生活保障等社会保障体系，解除农民流转土地的后顾之忧。对长期、全部转出土地的农户实行优先保障；有条件的地方，鼓励农民以土地承包权换取城镇社会保障。三是制定农村土地承包经营权流转的奖励和扶持政策。对转出全部土地且签定较长期限合同的农户。按一定标准给予一次性补助。对转入较多土地从事农业规模经营的龙头企业、农民专业合作社和经营大户在项目、资金信贷等方面给予扶持。四是要加大对农业基础设施的投入，健全农业补贴制度和农产品价格保护制度，用先进和实用的技术装备武装农业，推进农业产业化经营，提高农业的比较效益。五是通过土地整治法令，加强农地的规划和整治工作。通过整治，把农户的小块土地归并为大块地，把分散的土地变成成片土地；另一方面，应通过立法阻止农地进一步细碎化。

(三)要充分尊重农民的主体地位，积极化解在农地流转中可能出现的各种矛盾和风险，切实保障各方尤其是弱势一方的合法权益。土地是农民的最基本生产资料，是农民收入的主要来源和生活保障，也是农村社会的“稳定器”。因此，在农地流转中，我们要尊重农民的意愿，切不可搞强迫命令。当农民有流转意愿时。政府应把握时机，给予规范性的引导和帮助。与此同时，我们还要密切关注各种可能出现的矛盾和风险，比如因土地增值带来的利益纠纷，或者因自然和市场条件的变化带来的经营风险等等，并采取得力措施及时化解这些矛盾和风险。在当前的土地经营权流转博弈中，农民往往处于弱势地位。这就要求政府在制度设计方面尽可能多地保护农民的利益。比如我们允许土地承包权人股时，可以作出一些限制性规定。即只能人股土地合作社，不能入股一般的企业，因为企业可能破产，而一旦破产，农民就会失去土地；农民以土地入股组成的合作社实行一人一票制，其中农民的比例要超过半数以上，从而确保农民对土地的有效控制权。政府也可以有意识地把农民组织起来，变分散的传统小农为有一定实力的经济法人。增加谈判筹码，并尽可能把流转收益和土地增值收益留给当地农民。

总之，政府要有农地流转的总体思路。并不断创新农地流转的制度和形式，确保流转的最终目的是追求土地的规模经营效益，而不是追求农地转变为建设用地的增值收益。

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[4]邹伟。何盂飞，简论农地流转的中介组织建设[N]，光明日报。2009－02－10。

[责任缩辑：舒　生]