新秩序 第26期
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中国不仅需要更多的份额和表决权,更需要提升参与能力,作出与大国地位相称的贡献
当英国经济学家约翰・梅纳德・凯恩斯(John Maynard Keynes)与美国财政部官员哈里德克斯特怀特(Harry Dexter White)碰面,共商建立国际货币新秩序时,可能想不到,60多年后,基于“盎格鲁―撒克逊”联盟创办的国际组织,需要来自中国和中东的援手,以化解一场从大西洋两岸刮起并席卷全球的风暴。
今天,国际货币基金组织(IMF)正在瞄向中国。
IMF总裁多米尼克・斯特劳斯-卡恩(Dominique Strauss-Kahn)表示,希望中国等拥有较大外汇储备的国家注资IMF。
有求于人,态度总是好的。对于中国在IMF的份额(quota)和投票权(voting power),“这些都可以商议”,2008年11月初,斯特劳斯-卡恩在接受《财经》记者专访时表示。
在记者问及IMF对中国宏观政策的建议时,他脱口而出的是,“我不想让我的中国朋友感到我们在指手画脚……”而在此前,记者已经被提醒:不要问及汇率的问题。
上世纪90年代,在IMF第九次份额总检查时,中国竭力争取增加份额未果。与彼时情景大相径庭,现在,增加中国的权重和话语权,似已水到渠成。那么中国该不该接受这一“盛情邀请”,又该如何作为?
份额不是全部
份额的提升,并不自动提高中国的声音
在危机爆发后的大部分时间,国际组织一直在人们的视野之外,直到2008年10月冰岛在向其他国家寻求救助未果找上IMF。责备之声接踵而来――支持国际金融秩序的国际机构们在做什么?为什么没有预警,也没有及时出手相救?
对IMF的责备最为强烈。成立于1944年7月的IMF,旨在消除“一战”结束后到“二战”期间,各国普遍存在的贸易和支付壁垒及竞争性货币贬值,通过IMF贷款,稳定成员国的汇率,保持国际收支平衡。
实际上,在其64年的历史上,每一件影响世界经济政治格局的事件,都在不同程度上一次又一次“重塑”了IMF。“要不是IMF一直在调整以跟上形势的变化,它早就被边缘化了。”IMF研究员詹姆斯・鲍顿(James Boughton)说。
即便如此,改革还是迫在眉睫。世界银行中国和蒙古局局长杜大伟(David Dollar)对《财经》记者说,世行和IMF的所有权结构反映的还是“二战”结束时的世界格局。现在世界发生了很大变化,中国、巴西等发展中国家在世界经济中的作用日益提高,应该有更多的投票权。
IMF最近的一次改革自2005年9月被提出,在2006年3月形成具体提案,并在2008年4月获得执行董事会(board of executive directors)的批准。协商集中在新兴市场的份额和投票权上。根据该计划,IMF将对成员中代表性明显不足的中国、韩国、墨西哥和土耳其进行特别增资。四国总的增资额为38.1亿特别提款权(SDR),约合56.6亿美元,占增资前全部份额的1.8%。
IMF的资金主要来自成员国加入时的认缴款。一国在加入IMF时,必须缴入其份额。份额是由IMF根据五个复杂的计算公式确定,其中一国国内生产总值(GDP)、黄金、外汇储备、经常性收支、经常性收入波动性都是重要的变量。
份额决定了一国向IMF借款的最高限额,单位即为特别提款权。特别提款权与储备货币美元、英镑、欧元、日元之间有浮动汇率。份额还决定了投票权。IMF每个成员国有250票基本票(basic votes)。此外,其份额中的每10万个特别提款权折算成额外的一票。
目前成员国的份额和投票权已经不能反映其实际经济地位。比如,按照购买力平价计算,中国在世界经济中的比重已经超过了13%,份额和投票权却少得可怜:80.9亿特别提款权,占全部的3.72%;8.1万个单位投票权,占3.66%。沙特阿拉伯占世界经济的比重不足1%,却由于持有巨大的“石油美元”外汇储备,坐拥3.21%的份额和3.16%的投票权。作为发展中国家的大国,巴西和墨西哥的投票权却不到1.5%。
美国的份额占全部的17.09%,投票权占16.77%,二者都低于美国占世界经济总量约25%的比例。但按照IMF的决策模式,在重大问题上,需要总数在60%、总投票权占85%以上的成员国通过。这样,美国就握有一票否决权。
为了进一步增加新兴经济体的份额比例,IMF在最新的中期规划中还设计了一个“第二轮特别增资方案”,计划将一些国家的份额和投票权上调。其中,中国分别增加至4%和3.81%,而美欧国家的相对比例将有所下降。另外,此次改革还提出了一个新的份额计算公式,显著提高了GDP的权重,一旦得以推行,以后各国将不再需要一次次申请增资,其份额和投票权将自动根据公式进行调整。
上述改革方案已经在今年4月的执董会上获得通过,现在需要185个成员国的政府和立法机构的同意,IMF驻华代表处首席代表艾文耕(Vivek Arora)告诉《财经》记者。“包括增加份额在内的重大决策,进展一般比较缓慢。因为这毕竟牵扯其他国家比重的下降。”
即使获得特别增资,如果想通过份额和投票权的大幅提高来增强在IMF的影响力,短期内也并不现实。
目前七国集团(G7)的投票权占世界的44.47%。美国的投票权显著低于其GDP在世界的权重,而日本、德国、英国和法国的投票权,也仅是略高过中国;意大利和加拿大的投票权低于中国,未来进一步挤压它们的投票权比重的空间已经不大。
而且,份额的提高,“并不自动提高成员国在IMF中的影响力”。世界银行东亚及太平洋首席金融专家王君表示。
影响力来源
IMF更需要的是管理能力的提升,中国则需通过提供负责任的“真知灼见”提高在该组织的影响力
2008年11月在华盛顿召开的G20峰会提出,应提升世界银行和IMF的能力和资源。国际机构的发展,远没有跟上实体经济和跨境资本流动规模的增长,斯特劳斯-卡恩说,“IMF的资源相对于全球经济的规模来说,是变小了。”这需要给IMF注资。
为成员国提供资金援助是IMF的三大职能之一。截至2008年8月,IMF的可用资金(用于短期贷款)为2010亿美元,可以勉强应付当前危机下成员国的借款需求。艾文耕说,“如果危机深化,这些资金是否足够就是个问题。”
他强调,应当分清成员国对IMF的贡献与其份额和投票权的关系。这里所说的“贡献”,主要是指成员国为IMF提供资金,其中包括不受限于份额的减贫和增长便利计划(PRGF)、外部冲击贷款(ESF)和对低收入国家的债务减免等。这些项目中的资金,都是来自成员国的资助,与份额和投票权无关。
斯特劳斯-卡恩更明确指出,中国注资,不可能立刻提高其在IMF的份额。
“一国声音的大小取决于它对IMF工作的参与程度。”王君告诉记者,IMF执董会极少付诸投票表决,身兼执董会主席的总裁将判断是否形成了共识。而且,“IMF执董发言没有时间限制,这就为那些没有大额投票权却有英明见解的执董发挥其影响力创造了条件。”
王君认为,中国人才和知识的增长,没有赶上外汇储备和经济总量的增长速度。如何提高在国际机构中的参与能力,作出与大国地位相称的贡献,将是中国面临的挑战。
“中国需要改革其任命国际金融机构执董及其他工作人员的制度,扩大候选人员的范围和渠道,不拘一格、公开透明地选择人才。”王君说。
另外,作为新兴大国,中国的眼光也不应局限在与本国利益直接相关的问题上。瑞士洛桑国际管理学院(IMD)国际政治经济学教授让-皮埃尔・拉赫曼(Jean-Pierre Lehmann)对《财经》记者说,“商品、能源、环境等议题上,如果缺乏中国和美国的参与和领导,那我们什么也谈不成。”
改造“布雷顿森林”
要避免金融稳定论坛(FSF)走上IMF的老路
危机深化中,建立新的布雷顿森林体系的呼声四起;但对何为“布雷顿森林体 系II”,则是仁智互见。
拉赫曼对IMF和世行在金融危机中的表现极为失望,他主张建立新的全球金融框架体系,也就是类似于世贸组织(WTO)的规范。
他举例说,过去40年来,世界经历过多次金融危机,却从未引发世界范围的贸易危机,这可以归功于WTO及其前身关贸总协定的作用。因为在WTO框架内,每个成员国的决策受到约束,承担义务,这有效地避免了“不受控制的”宽松政策和各国政策间的冲突。
拉赫曼认为,全球各国在许多领域都需要有这样一个框架。这当然会压缩各国政策的选择余地,却是避免未来出现同样的危机所必需的。
“世界金融组织(WFO)是个不错的主意。”拉赫曼说,各国可以确立一定的原则,规定在何种情况下不能或必须提供跨境融资,这将从制度方面解决目前的流动性、特别是贸易融资缺失的问题。
“另起炉灶”的呼声虽然广泛,但不免过于浪费。考虑到IMF已经建立起一整套的宏观经济分析框架,“若弃之不用,未免可惜。”王君说。
另一种建议是IMF发挥“全球央行”的作用,或至少成为全球一体化的金融监管体系的核心。但IMF自己也不认同这一点。斯特劳斯-卡恩称,IMF的角色是监督者而非规则制定者,它将从金融稳定论坛(FSF)上“领走”已经确定的规则,确保规则在各国得到实施。
欧洲经济政策研究中心(Centre for Economic Policy Research)总裁、前皇家经济学会会长理查德・伯茨(Richard Portes)赞同这一做法。他对《财经》记者说,IMF的成员几乎涵盖了世界上的所有国家,但真正需要对经济危机负责,并可能扭转危机、为将来制定全球标准的,只是少数几个有影响力的国家。
金融稳定论坛成立于1999年,目前的成员机构包括G7国家、澳大利亚、中国香港、荷兰、新加坡、瑞士等国家和地区的货币当局,以及其中部分国家和地区的财政部和金融监管当局,外加IMF、世行、国际清算银行(BIS)、经合组织(OECD)等机构,还有其他一些国际性的标准制定及监管机构。
鉴于此,IMF与金融稳定论坛于11月4日发表联合声明表示,金融稳定论坛致力于国际金融市场的规则、标准和监督规范的制定,并在各国不同的规范之间进行协调;它将评估金融体系的风险和系统不稳定性,并对其成员(包括IMF)的行为进行评估。IMF则负责全球金融系统的监督,确保各国执行上述规范,并作出评价。双方将在事前预警领域加强合作,如有必要,还将合作完成风险评估报告。
荷兰金融市场管理局(AMF)执行委员会主席Hans Hoogervorst对《财经》记者说,金融稳定论坛是一个很好的组织。在这个论坛上,各国宏观经济政策制定者、金融监管者有机会交流看法、展开合作,或是组成工作小组,共同解决问题。
这同样需要中国的参与。金融稳定论坛主席马里奥・德拉吉(Mario Draghi)在G20峰会前就指出,希望扩大成员范围,这被视做希望吸纳中国“入会”的明确信号。
“中国加入金融稳定论坛是必然的。”美国驻华大使馆公使衔参赞罗大为(David Loe Vinger)对《财经》记者说。
12月15日至16日,金融稳定论坛在香港举行区域性会议,除瑞士和荷兰外的十个成员国家和地区的货币和财政官员参加了会议。中国人民银行、中国银监会和中国证监会均派代表出席了会议。会议重申了推进G20峰会关于金融监管和国际协作方面的共识,就各国在增强金融市场透明度、强化执行巴塞尔II框架协议、“反周期”宏观政策、对信用评级公司的监管等方面交换了意见。■