政府面临服务意识危机

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许多部门都张贴着“为人民服务”的标语，并提出了建设服务型政府的目标。但从零点调查的结果看，要将以上宣传的口号落到实处，政府还必须大力转变观念，提升服务意识。

多年来，零点研究集团旗下的零点调查与零点指标数据网就中国居民对政府和政府公共服务的评价进行了跟踪研究。研究结果显示，工作效率对多数地方政府而言是问题相对突出的方面。在这一点上中西部地区政府较东部沿海地区政府问题更严重，层级越低效率问题越突出。

仅有37.2%的受访者认为当地政府是“亲切”的

在零点对全国公众的调查中，有高达37.9%的受访者认为当地政府及其下属基层政府很“冷漠”，另有24.9%的人拒答或表示说不清楚，仅有37.2%认为他们是“亲切”的。

调查显示，在政府工作人员办事态度不好、不同部门之间相互推诿、办事程序太复杂、办事拖拉、某些政策或者制度不合理、工作人员业务能力差、工作时间的安排不方便群众的选项中，城乡居民的选项并不相同。政府工作人员办事态度不好被农村居民列为最不满意的地方，高达48.1％的被调查农村居民选择了这一项；不同部门之间相互推诿被小城镇居民列为最不满意的地方，高达44.2％的被调查城市居民选择了该项；办事拖拉则是城市和小城镇居民认为最不满意的地方，两者占比分别为37.7％和37.5％。同时，办事程序太复杂也被高达34.6％的城市居民列为最不满意的地方所在。

城乡居民对政府服务感到不满意的原因可分为两种，一种是政府工作人员个人因素，一种是制度原因。

个人因素导致的居民不满意主要表现为：①一些政府工作人员利用手中职权，通过拖延时间的方式达到要钱、要物的目的。北京市社会科学院管理研究所2004年完成的对北京167家中小企业的调查发现，北京小企业每年要从总收入中拿出5%用于与政府各部门接触所需的成本开支。②一些政府工作人员工作全凭自己心情，今天心情好，就办，今天心情不好，就请你回去，以没预约为借口拒绝受理。③不能做到一次性告知，办一件事让服务对象反复跑路。有些工作人员习惯于日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食的传统工作模式，满足于按部就班，在思想上没有紧迫的时间观念。……不少地方、部门现在都实行了审批时限制，但一些政府人员总是拖到最后时限才完成工作。前种情况主要出现在一些中西部地区，后两种情况则在现阶段的政府服务中带有一定的普遍性。

制度因素导致居民不满意的主要表现为：①部门林立，权力分割，要办一件事情，需要提出报告，向上呈递，上级批办，部门主办，主办部门代为拟稿，有关部门会签；接着，再转上级承办部门签收，审稿，与其它一些部门协调、沟通；然后，送审批、付印、分发……，工作程序复杂冗长，设计不合理，存在大量不必要环节和不方便服务对象的流程设计，多头管理，又缺少联合办公，使许多需要多部门协调工作的事务更是难上加难。②政策规定制定工作严重落后于现实需求，大量过时政策没有及时调整。以外经贸部为例，在2002年整理出1000多项内部规则，其中600多项是应该予以剔除的。③组织庞大，但决策权集中于少数领导，有权的不办事，办事的没有决策权也不负责任，事事都要上报告请示，而领导又总在开会、开会、吃饭、吃饭，还有出国考察。有决策权的领导也不愿意负责任，现在政府流行集体领导、民主评议，出了事大家来承担，这就使大事小事都要拿到领导班子开会讨论。

虽然具体到每一个个案都有具体的原因，但最根本的原因是政府的服务意识欠缺。虽然在过去的数年中，从东到西，从省市一级到县镇一级政府都在提倡建设服务型政府，推行以市场为导向的新型治理模式，但是中国传统文化中官本位、官大于民的思想仍然普遍存在。对于部分政府工作人员而言，领导、上级、自己、其他部门都比百姓重要，百姓仍然被放在最末位。

“不符合规定”成为工作人员的口头禅

政府服务意识低下的问题在政府服务的组织效率层面、管理效率层面、执行效率层面都有体现。调查显示：总的来说，政府越高层的领导个人是越有想法和越想做事情的，但是就政府组织层面而言，仍然存在服务意识不足导致的服务效率低下，特别是在现代市场经济环境中，许多新的需求、新的问题出现，政府的政策常常落后于现实。

一些政府部门在碰到问题时，一句“不符合规定”就打发了，问急了最多是一句“研究研究”，而这一研究往往就是长时间无人过问。

一家运输企业，因为是中介性公司，按原有政策不能拿到联运发票。为了得到这种发票，企业经理在各级政府间跑了两年终于拿到了联运发票。但没有半年，一次税收大检查，又因为不符合政策被取消了使用联运发票的资格，而没有这种发票，该企业在市场竞争中就无法与其他有联运发票的企业公平竞争。

这类现象说明，在中国市场经济发展过程中，新的服务形式不断出现，企业、百姓面对激烈市场竞争，时间就是金钱、就是生命，而在政府层面则是事不关己，不疼不痒。这在于：面对每天发现的新的政策需求、制度错位，没有畅通的信息采集――反馈机制，没有定期或即时的政策完善、淘汰制度。

另外，政府在制定政策、服务流程时很少将服务对象的意愿纳入考虑。在政策制定环节缺少公开机制，更多从政府管理的角度出发，政策、工作流程一出台就存在先天不足，导致执行时不得不靠灵活性弥补。但这种灵活性往往成为一些政府工作人员拖着不办或搞腐败的源头，降低效率又损害政府形象。

在管理层面上，以人设岗，有职无责；凡事民主评议，集体决议；更多考虑部门内部利益，个人安危，置百姓疾苦于不顾；工作时间、办事流程只为方便政府而设计等忽视服务的情况大量存在。“为自己的见义勇为行为所受伤残待遇讨个说法，阎和平走过九个年头”，“四年出台不了一个市场准入规定”等类似报道屡见不鲜。

在执行层面上，基层政府部门的工作态度和工作效果不尽如人意，直接导致了城乡居民对于基层政府的满意程度偏低。2004年零点在进行中国居民对各级政府工作表现与服务水平总体评价时，虽然情况较2003年有所改善，但仍呈现出“政府层级越低，满意度越低”的趋势：11.3%和15.3%受访者对于中央政府和省级政府的工作表现表示不满；而对于区县政府和乡镇政府（或街道办事处）的工作表现表示不满者比例分别达到了31.6%和38.4%。

分析显示，导致这一层级工作效率低下的原因仍以服务意识问题为核心，不少政府工作人员在遇到问题时习惯于一脸无辜地说句“我们的规定就是这样的”，或是“领导不在，我也没办法”，更有甚者，服务对象来办事，要看今天工作人员心情如何，心情好就让放下。

让民众参与是提高政府服务效率的致胜法宝

解决政府效率低下的问题不仅仅是中国政府的独特困扰，一些发达国家政府在过去20年所进行的一些改革也值得借鉴，他们的做法也是以强调服务意识为中心，另外也包括新技术的使用和引入竞争机制等。

具体到中国，可以从以下几个方面入手：一是将服务理念进一步前置。这一服务前置思路在市场领域也是不少企业改善服务的做法，比如以往比较强调销后服务，现在则有更多行业引入主动招回；以往是产品投放市场后考虑如何推销，现在则是在产品设计阶段就考虑谁需要这种产品，他们对这种产品有什么需求？按消费者的需求来设计产品，这就是一种服务前置的思路，是一种真正的服务对象导向。而对政府服务的前置，目前比较重要的是政务公开不仅体现在政策法规、工作流程制定后及时公开，还要考虑在政策法规、工作流程制定设计中就引入公众参与，了解公众的需求，即政策制定透明化。有了符合现实情况、公众需求的政策、流程才有可能从根本上提高效率。二是对现有的政府工作流程、行政行为链条进行价值审计。这里的价值指哪些流程是对公众有价值的，哪些是对政府内部有价值的，哪些是为了方便政府而设计的，哪些是为了方便公众而设计的，然后按照方便公众，有利于社会的取向进行行政流程设计或改进。零点的调查研究认为，虽然政府各部门的工作流程通常都有一定的法规限制，不能随意变动，但即使在法规框架内通过流程审计仍有许多改进空间，使工作流程更加高效、便利。三是引入独立的服务监控。市场领域的成败是以产品是否被市场接受为依据，而政府的服务如果是以公共服务为目的，也要以社会的认可、服务对象的满意为标准。在政府的绩效考核中引入民意，引入对政府服务效果的评价，是对政府内部监督的重要补充。

（作者系零点研究集团公共事务研究总监）