宏观审慎监管的国际借鉴与启示
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[摘 要] 金融危机的爆发使各国监管部门开始重新思考监管体系，以微观审慎监管为重点的金融监管体系无法从全局上维护金融体系的稳定，国际社会不得不加强宏观审慎管理，建立逆周期资本缓冲，强化对系统重要性金融机构的监管，加强央行在宏观审慎监管中的作用。我国应在吸收借鉴危机教训和国际有效做法的基础上，立足我国国情，统筹建立我国宏观审慎管理制度框架，建立宏观审慎管理和微观审慎监管协调配合、互为补充的体制机制，发挥中央银行的主导作用，加强与国际监管机构的合作与协调，维护金融体系稳定。
[关键词] 宏观审慎监管；逆周期性；系统性风险；国际借鉴；启示
[中图分类号] F832.21 [文献标识码] B
一、引言
金融危机爆发频率的增加使各国监管部门开始重新思考监管体系，以微观审慎监管为重点的金融监管体系无法从全局上维护金融体系的稳定，宏观审慎的监管理念更加关注系统性风险，从整个金融体系防范风险和维护金融稳定。各国监管机构分别从理论和实践上对金融监管体系进行了改革，试图建立微观审慎监管和宏观审慎监管相互配合、补充的金融监管体系。
二、宏观审慎监管的提出
对金融机构实施监管的目的之一是避免其承担过度风险，进而减小潜在市场危机爆发的概率。宏观审慎监管的监管理念弥补了微观审慎监管在防范系统性风险的漏洞，两者构成了审慎性监管的内容，共同维护金融体系的稳定。
本轮金融危机的爆发使各国金融监管机构意识到，只关注单个金融机构或行业的安全已不能从全局维护金融体系的稳定，微观审慎监管对由系统性风险引起的金融危机束手无策。一方面，微观审慎的监管体制增加了经济周期波动幅度：微观审慎监管强调银行风险资本的监督，资本充足率的计算依赖于风险资本计量，受宏观经济周期影响，在经济上行期间信贷行为的风险权重偏低，信贷扩张在实体经济与金融市场的相互作用下进一步放大了经济周期的波动，导致监管产生顺周期性，一定程度上影响了金融系统的稳定性。另一方面，微观审慎忽略了“共同谬误”问题的存在，在确保单个金融机构在有效监管下稳健运营之余，没有考虑各种风险因素的叠加，也没有度量金融机构之间存在交易来往的风险溢出，从而造成风险囤积。比如，金融机构往往在经济繁荣时期加大对金融资产的购买和投资，而在经济衰退期纷纷抛售资产、信贷紧缩，加剧了宏观经济的波动。
针对危机中暴露的微观审慎监管不足，理论与实务界一致认为应该从宏观审慎的角度丰富和完善金融监管框架。2009年，国际清算银行提出了宏观审慎监管的概念，它不仅对单个金融机构风险敞口进行监测，更是综合考虑了金融体系的系统性风险、顺周期性等问题。之后，二十国集团（G20）等国际组织和监管机构都开始采用这一概念。2009年G20匹兹堡峰会出现了“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”等提法，G20首尔峰会形成了宏观审慎政策的基础性制度框架，在之后伦敦峰会上发表《加强监管、提高透明度》报告，提出“宏观审慎监管是微观审慎监管的重要补充，各国监管机构需加强宏观审慎监管”。
三、国际社会加强宏观审慎管理的进展
（一）建立逆周期资本缓冲
2010年末巴塞尔监管委员会（BCBS）《逆周期资本缓冲操作指引》，提出建立逆周期资本缓冲机制，将其作为银行业监管改革的一项重要内容，以降低整个银行体系的顺周期性。
逆周期资本缓冲机制是为了防止信贷过度扩张和紧缩而引发金融机构系统性风险所建立的。在经济上行期，银行需计提超额资本，防止银行信用过度扩张；在经济下行期，可以通过释放逆周期资本缓冲来吸收损失，从而使信贷供给在整个经济周期内保持均衡，维持金融体系的稳定性。因此，这种具有前瞻性特点的逆周期资本缓冲机制不仅可以使单个金融机构在压力状态下正常运营，还确保了信贷周期发生逆转时整个银行体系有充足资本来管理和抵御系统性风险，在金融扩张和紧缩时期起到“稳定器”作用。测算逆周期资本缓冲的核心是如何判断信贷出现过度增长。BCBS将Credit/GDP与其长期趋势的偏离作为各国计提逆周期资本缓冲的参考变量。当一国Credit/GDP小于其长期趋势时，表明该国信贷风险较低，可不计提资本缓冲；当Credit/GDP大于其长期趋势时，表明该国信贷过度扩张，系统性风险积聚，此时需计提逆周期资本缓冲。
但是，逆周期资本缓冲机制在实际操作中面临着一些难点和问题。例如，各国辖内银行遵从统一的逆周期资本缓冲要求有欠公平，有可能导致银行逆向选择，倾向于开展高风险、高收益的信贷业务。能否针对单个银行提出缓冲要求，提高政策针对性，将成为完善逆周期资本缓冲框架面临的挑战。
（二）强化对系统重要性金融机构的监管
2010年金融稳定理事会（FSB）了《降低系统重要性金融机构的道德风险》报告，从强化监管、提高损失吸收能力、完善处置机制以及保持各国政策一致性等方面提出系统重要性金融机构（SIFIs）的政策框架。
识别SIFIs主要从规模、关联性及可替代性等方面的指标进行考虑。规模主要反映某机构在金融系统内的地位，关联性主要反映某机构的经营情况和风险对其他交易对手、机构和行业的影响，而可替代性反映的是客户和其他机构对该机构的依赖程度。另外，由于SIFIs多数在全球开展业务，或通过资产负债表等途径与全球经济体系关联密切，还需在评估方法中引进复杂性指标以反映金融机构的业务、组织等复杂程度，从而更加有效地识别对金融体系稳定性产生关键性影响的SIFIs。
对于SIFIs如何提高监管有效性、改善监管体系，FSB提出了以下建议。一是对于不同风险的SIFIs金融监管机构应具有实施差别化监管的权利；二是在金融体系复杂性和关联性等方面应加强监管措施，提升监管标准，实现宏微观风险监控的一体化；三是各国金融监管机构应建立联合监管机制，进行定期交流商谈，全面、真实评估大型金融机构的经营行为及风险。
（三）加强央行在宏观审慎监管中的作用
金融危机爆发后，加强宏观审慎管理并发挥中央银行的核心作用成为国际社会共识。在各国进行金融监管体制改革实践中，都表现出了央行在宏观审慎方面起主导作用的趋势。
金融危机后，美国通过了金融监管改革法案，美联储的监管职权被空前强化和扩大，被赋予了维护金融稳定、防范金融危机的宏观审慎监管职权，同时该法案强调了对系统重要性、复杂性金融机构的监管，确保能及时发现和化解系统性风险，促进金融市场健康发展。英国通过金融监管改革授予了英格兰银行宏观审慎监管权，并通过在英国央行内部设立金融政策委员会和审慎监管局，负责对系统性风险进行宏观审慎监管和防范，金融监管权由之前独立于央行之外的金融监管局转移到了英格兰银行。韩国通过对《韩国银行法》重新修订进一步加强了韩国银行在宏观审慎监管方面的职能，赋予其更多工具和手段维护金融稳定。欧盟通过设立“三局一会”来加强欧盟体系内的金融监管和风险控制，赋予了欧洲中央银行负责欧洲系统性风险委员会的运作和决策，从宏观和微观层面上对整个欧盟金融体系进行监管。
四、对我国的启示
我国央行在危机后加强了宏观审慎管理方面的监管，并在制度实践方面取得了一些成就。下一阶段，应借鉴国际经验和教训，统筹建立适合我国国情的金融宏观审慎管理制度框架，建立微观审慎监管和宏观审慎监管相互配合、补充的金融监管体制，维护金融体系的稳定。
（一）明确央行的宏观审慎监管地位
金融危机后的多国金融监管改革都明确了中央银行在宏观审慎监管中的地位，我国也应借鉴国际经验，积极发挥央行在宏观审慎监管中的作用，维护金融系统的稳定。一是在法律制度层面上将中央银行纳入宏观审慎管理制度框架，建立由中央银行宏观监控市场、专业机构微观监管个体的统一监管体系；二是加快构建宏观审慎管理框架，促进央行开发新工具和手段实施宏观审慎监管，完善逆风行贷款损失准备等要求；三是扩大央行监督检查权，建立金融监管协调机制，促进宏观审慎监管的有效实施。
（二）建立逆周期宏观调控机制
本轮金融危机表明，不能只对单个金融机构或行业的风险进行监管，更要从整个金融系统的角度防范系统性风险。部分国家和地区的监管改革法案正是以防范系统性风险为目标，通过建立和完善宏观审慎管理体制和机制，加强系统性风险管理，切实维护金融稳定。我国“十二五”规划提出了我国应建立逆周期的宏观审慎管理制度框架，下阶段，需继续发展和完善我国逆周期宏观调控机制，将宏观审慎管理制度框架与货币信贷、流动性管理的总量调节有效结合起来，完善差别准备金动态调整机制，引导银行信贷稳定、适度增加，建立具有前瞻性特点的逆周期资本缓冲机制，增加金融系统抗风险能力，维护宏观经济的稳定。
（三）加强对系统重要性金融机构的监管
由于系统重要性金融机构的“大而不能倒”，监管机构对其通常采取较为宽容的监管措施，这也往往是导致产生系统性风险，进而产生金融危机的根本原因。因此，要以防范道德风险为核心，强化对SIFIs的监管，制定其界定标准、评估方法和风险处置计划等政策措施，健全和完善“一行三会”监管制度，弥补监管漏洞，同时积极推进新监管标准，完善监管体系，有效防范风险的累积与传播。
（四）加强与国际监管机构的合作与协调
由于各国经济交叉渗透和系统系风险具有跨国传染特点，尤其在当前我国人民币升值预期增强、国家流动性过剩的背景下，中央银行在加快构建宏观审慎管理框架制度时，应加强与国际金融机构的合作与协调，充分利用我国的金融稳定理事会成员国身份，尽快在金融系统监管等方面迈出新步伐。在下阶段，中央银行应积极参与金融监管合作，建立对话交流机制，加强信息共享，增强政策协调性，加大风险防范的执行力，从而共同维护金融稳定，防止金融危机的发生和和蔓延。
[参 考 文 献]
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