浅议深圳市国库集中支付制度

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【摘要】2003年，深圳市成功启动了国库集中支付改革试点。笔者就从事国库集中支付的实践，从其必要性、主要做法、存在问题及对策方面作一探讨。

2003年8月，深圳市财政局、农林渔业局、药品监督管理局、体育局、总商会、市卫生学校6家单位及下属共29家基层预算单位成为财政国库集中支付改革第一批试点单位。2004年7月深圳市财政国库集中支付第二批试点正式启动，包括市政府办公厅、市城管局在内的46家市级行政事业单位、184家基层预算单位被纳入了2004年的扩大试点范围，2005年市级行政事业单位财政预算内资金已全部纳入集中支付改革。

一、深圳市建立国库集中支付制度的必要性

深圳市原有的财政支付方式弊端明显：一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；三是在于支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象，加大了财政调度资金的难度。因而，建立国库集中支付制度是非常必要的。

二、深圳市实行国库集中支付制度的主要做法

（一）建立国库单一账户体系

单一账户就是将所有的财政资金全部集中到国库，并规定所有的财政支出必须由国库单一账户直接支付。各单位只允许开设一个零余额账户，用于国库授权支付。

（二）实行国库集中支付

即支出单位的财政资金都集中存放在国库，市财政局对资金实行统一调度和管理，实施了以指标控制计划、计划控制额度、额度控制支出为核心的业务流程，较好地解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多的问题。从根本上改变了目前财政资金管理分散、各支出部门和支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。

（三）实现了国库支付高度网络化

建立了以财政业务网络、支付网络和清算网络为支撑的“国库集中支付信息系统”，全部进行网络化、无纸化操作，实现了财政部门与基层用款单位的信息连通，请款及下达支付指令等所有工作环节均通过计算机操作完成。目前，有关单位通过集中支付系统进行授权支付时，只需5分钟就可完成从输单到支付的工作流程，当天即可完成同城支付到账，工作效率明显提高。

（四）采用科学的国库支付程序

为提高资金的使用效率，保障资金的安全运行，深圳市国库集中支付采用了两种支付程序：

１．财政直接支付程序

财政直接支付程序是由预算单位根据人大批准的预算填写《财政直接支付申请书》，报市财政局国库支付执行机构；国库支付执行机构要对申请理由、支付合同、票据等原始资料进行审核后批准支付。财政直接支付比较适合于一次性支付金额较大的、大宗的、集约性的财政资金支付业务，如目前由财政局统发的工资、基本建设支出、政府采购等。

２．财政授权支付程序

财政授权支付程序是由国库管理机构将财政授权支付的资金额度通知授权支付机构。深圳市的做法是：对每个核算单位会有一定的授权总额，在这个额度内，由单位从零余额账户直接支付；授权支付机构根据部门预算授权额度审核支付各项开支。

（五）开设银行过渡结算账户

用于无法通过零余额账户集中支付用款单位的水电、燃气、电话等。过渡结算账户与单位零余额账户两者之间属于功能互补的关系。预算单位应优先使用其零余额账户完成支付；当零余额账户不能满足业务支付需求时，可借助从过渡结算账户实现支付。预算单位对该过渡结算账户实行专户专用、专户核算。

（六）加强部门预算控制和监督管理

实行国库集中支付，市财政局严格按预算办理财政资金的支付，有利于强化预算约束，加强部门预算管理。重点监督授权支付业务单笔支付金额在10万元以上、向同一账户日支付2笔以上以及向本单位自有账户付款等情况；实施监控岗位专人专岗，监控员对每日资金支付的疑点进行询问、确认、检查和报告。市财政局通过审核用款单位的部门预算，并以用款单位与供应商或劳务提供者签订支付合同办理支付款项，不需要像以往那样要等财政局把资金划拨到用款单位账户上以后才能支付，同时避免了以拨代支的各种弊端。

（七）完善了相关的规章制度

根据深化改革的需要，制定了《深圳市财政国库管理制度改革方案》、《国库集中支付改革单位备用金管理办法》、《国库集中支付改革单位银行卡管理办法》等规定，建立并实行了大额资金隔日拨付制度和业务联系人制度，完善了各项业务流程。

（八）强化资金的安全管理

凡通过国库集中支付系统拨付的资金，单笔支付金额在50万元以上的必须由国库直接支付，单笔支付金额在10万元至50万元的资金可以由国库授权支付，但受理银行必须直接向单位财务人员进行电话核实。政府采购资金全部通过国库集中支付系统由国库直接支付。

（九）发挥开户银行的监督作用

开户银行根据市财政局对预算单位每月的拨款额度进行支付使用控制。在这个拨款额度内，开户银行严格监督每笔支出，并于每日下午5点钟前将预算单位的零余额账户支出数与财政局国库支付执行机构对账，向该机构和用款单位传递收付款单据，核对应拨回零余额账户的款项金额。预算单位将国库划拨资金额度列为财政拨款数。

三、深圳市国库集中支付制度存在的问题

目前，深圳市国库集中支付改革已全面推开，但这项改革还存在诸多问题，在一定程度上影响了此项制度先进性、科学性的充分发挥，主要体现在以下四个方面：

（一）国库集中支付效率有待提高

实行集中支付后，由于预算编制与执行衔接不到位，资金拨付实行预算指标和用款计划的双重控制，单位年中追加的经费使用必须等待预算指标及用款计划同时追加到位，其间往往涉及的环节较多，过程也较长，衔接不好，易导致办事效率的下降，财政资金难以及时到位。如：预算单位的增人增资资金、预算外资金拨付等等。

（二）预算外资金来源复杂，影响了集中支付的操作

部门预算中预算外来源多，支出除了人员经费、公用经费、对个人和家庭的补助支出、专项支出外，还有上缴上级支出、补助下级、其他支出和往来款。具体执行时如果分得过于明细，往往会降低可操作性；如过粗则又会影响支出的真实性和可靠性。

（三）转账支票使用功能降低，改变了交易单位之间的资金结算方式

由于现行集中支付模式是单位转账支票只能从集中支付行付款，而不能直接解入收款单位开户行，特别是对于支付金额不确定的付款，不能像过去一样从单位领用空白支票随身携带，从而影响了办事效率。

（四）各项专户设立过多，影响了集中支付改革的效果

预算单位各项专户设立较多，使应实行集中支付的专项资金游离在集中支付系统之外，缩小了集中支付资金的范围，影响了集中支付改革的应有效果。

四、深圳市国库集中支付制度改进的措施

为推进国库集中支付制度改革，完善管理机制，针对以上存在的问题，宜从以下六个方面进行改进：

（一）增强编制部门预算的科学性和执行预算的刚性

通过客观、合理、科学地编制人员经费、公用经费、专项业务经费，可以减少执行预算中出现的变动频率，提高国库支付的工作效率。

（二）简化国库集中支付的业务流程

通过简化用款计划编制程序，采取上下结合的方式编制用款计划，对政府批示临时追加且用款紧急的项目，可由主管业务处代为编制追加用款计划；简化人员经费支付程序。工资直接支付部分不需要预算单位实行支付申请，直接转换为支付拨款指令发送行。

（三）科学、合理地编制用款计划

月度用款计划编制可采取“前松后紧、总额控制”的原则，即人员经费、公用经费用款计划前面月份可适当超过序时进度，以减少追加频率；直接支付、授权支付划分界限按“明晰”原则，在编制部门预算时，就根据项目支出内容逐项落实支付类型，以防止执行时混淆和频繁变动。

（四）建立国库集中支付监督机制

１．市财政局要加强国库支付全过程的监督。对单位一次性支出数额较大或去向可疑的资金要求提供相关原始资料，做到项目的资金来源要清楚、对项目的实施进度要清楚；对授权支付，要完善对现金提取的额度和频率控制和使用情况的事后检查，特别要注意有的单位擅自将零余额账户的资金向自有账户转移资金。２．预算单位要建立健全内部牵制制度，岗位分工要合理、职责要明确，切实做到“两个分离”，即授权支付和直接支付的录入岗位与审核岗位分离。

（五）扩大国库集中支付范围

要控制专户的设立，对确不需要设立的专户进行清理；要改变专项资金由上级专户直达下级专户或由预算内一次性拨入专户的状况，将专项资金一并纳入集中支付轨道，以提升国库集中支付的效能。

（六）提高部门之间的协调性

要加强财政内部业务处室与国库支付机构之间的协调力度，明确责任，提高预算指标、用款计划下达、拨款信息审核的及时性；要加强财政、人民银行、银行的外部配合。

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