深圳市公交场站可持续发展模式研究

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中图分类号：U121 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2014）01-0190-02

摘要：随着场站建设、管养规模的扩大，场站的综合开发显得尤为重要。为实现深圳市公交场站的综合开发，本文首先分析深圳公交场站综合开发面临的主要障碍，进而提出相应的实施对策，最后从公交场站建设模式和投资模式来分析研究深圳公交场站可持续发展模式。

关键词：TOD 建设模式 投资模式 可持续发展

1 引言

目前，深圳已经进入以创新发展、转型发展、低碳发展、和谐发展为导向的新阶段，迫切需要结合公交都市的建设，对城市空间战略和交通场站的建设发展模式进行重大调整，建立公交场站开发建设的新模式（TOD），实现场站自身的盈亏平衡，扭转场站建设主要依赖政府财政和建设用地难落实的现状，形成场站“投资-建设-再投资”的良性循环和持续建设能力。

2 场站综合开发（TOD）内涵

近年来，大型交通站点已从经营性建筑发展成为商业建筑。在大城市重要交通站点，商业零售、餐饮、酒店、办公建筑如雨后春笋般拔地而出，因此枢纽周边的物业的合理开发应引入利用交通系统引导周边物业的开发，即TOD（Transit-oriented development）的理念。

场站综合开发，即形成交通综合体，在满足场站综合交通功能的前提下，将场站上盖及周边地区实施一体化规划、建设、开发。场站开发模式可以优化资源配置，形成区域中心；强化规模效应，提高综合收益；提高土地开发利用的集约化程度。

3 综合开发面临的主要障碍

深圳市场站综合开发面临的主要障碍体现在政策、规划以及多方合作机制等方面。

（1）政策障碍

我国法律规定，商业建设用地必须经过“招拍挂”方式取得，使得交通场站企业面临着难以取得场站土地使用权的风险，或者难以以较低价格取得土地使用权的风险。因此，主要障碍主要存在于土地收购储备制度方面、建设用地使用权出让制度方面、建设用地使用权划拨制度方面等方面。

（2）规划障碍

现有的土地使用性质变更涉及的程序较复杂。若变更这类土地的用途，需进行法定图则的修改。法定图则的修改申请须先经过规划主管部门的初审，拟定初审意见及技术依据，提交法定图则委员会审议后报城市规划委员会审批，实行委员投票表决的形式决策，超过半数的通过票数为同意。因此，场站综合开发需要从规划源头将土地使用与交通进行一体化规划。

（3）尚未形成综合开发的多方合作机制

由于交通场站物业不可能实现独立开发，并且尚未形成综合开发的多方合作机制，因此目前交通场站建设仅仅靠政府的投入财务，无法实现可持续发展。同时，由于交通场站运营公司不开发，其他任何人也没有有效途径进行开发，从而导致车站上盖空间的闲置。

4 场站综合开发的实施对策

4.1 公交场站综合开发流程

一般来讲，公交场站综合开发分为规划阶段、建设阶段和收益阶段。

（1）规划阶段

1）确定综合开发的盈利模式

①如全部建设经济适用房，政府不减免地价时，难以保证社会投资者利益；②如全部建设商品房，开发容积率在1以上即可保证各方的利益；③商品房+保障性住房，当商品房的比例超过55%时，即可保障各方收益。

2）明确实施主体，确定适宜进行综合开发的场站

①对于规划未建场站，建议由行业主管部门组织专业咨询机构开展前期研究工作，对场站与周边用地的外部相容性进行评估，明确适宜进行综合开发的场站；②对于已批或已建场站，由业主单位或场站经营单位组织开展项目策划工作。

3）申请规划调整

①对于法定图则已批区域，申请地块用地性质调整程序；②对于法定图则未批区域，由实施单位与法定图则编制单位协商，在法定图则编制过程中确定场站综合开发方案。

（2）建设阶段

1）确定开发建设模式

开发建设模式主要有三种：自行开发、重组合营开发、联合开发（TJD）。

自行开发——由市住房建设部门代表政府组织进行场站综合开发工作；

重组合营开发——政府将土地出让给项目牵头单位（实施主体），由牵头部门与国有企业重组成立房地产开发公司进行物业开发；

联合开发（TJD）——政府将土地出让给项目牵头单位（实施主体），由项目牵头单位（实施主体）定向或公开招标房地产开发企业，由房地产开发企业开发建设，政府、项目牵头单位（实施主体）参与物业开发利润分成。

对比三种模式的优劣势、效果和风险，联合开发（TJD）模式是最佳的物业开发模式。

2）确定组织模式

通过前期规划、土地出让合同、开发协议及物管安排把不同单位协调好，最终建成理想的项目。

①市规划国土部门：规划控制、场站建设用地及土地划拨审批；②市建设行政主管部门：建设综合协调；③市交通行业主管部门：公交场站设施的布局、专项规划、建设计划、场站建设审批；④项目牵头部门：项目前期策划、用地报批、场站建设、运营管理；⑤房地产开发商：物业的规划开发及相关工作

3）通过分层设权来解决场站综合开发及权属划分问题

原有的交通场站用地多为协议出让，难以直接进入市场，通过“分层设权”的方式，可以突破现有法律，实现土地权属的转移，并进入土地市场进行运作，是实施综合开发的有效途径。“分层设权”指根据场站用地及上盖物业公益性与经营性的属性差别，将场站建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立，以便明确产权关系。

4）充分利用现有的以及搭建投融资平台，积极引入社会资本参与场站综合开发，实现国有资产的“保值增值”

①研究组建土地整备投融资平台，以国有储备土地抵押贷款等多种形式，解决未来土地整备的资金需求，理顺并完善资金从土地整备投融资平台到城市建设投融资平台的流转机制。

②研究组建国有资本投融资平台，整合国资系统管理的国有股权和优质企业资产，放大现有存量资产的规模效应和杠杆效应，提升外部融资信用，充分利用信贷和资本两个市场进行多元化融资。

（3）项目收益阶段

政府与开发企业（项目公司）形成利益分成机制；确保物业的经营收益可以弥补场站运营亏损。

①土地出让的地价收入（扣除一级开发成本），由政府以资本金的形式返还项目，用于保障性住房建设、交通场站建设；②根据事先确定的盈利水平，项目牵头单位与开发商组成的项目公司获得上盖物业基本增值收益；③实际物业出让时，出让收益超过政府与项目公司之前确定的水平的部分，由政府与项目公司分成；④物业中包含的经营性设施（如商铺、停车场）的经营收益用于弥补交通场站运营亏损。

4.2 建设模式

按照场站用地规模，将公交场站分为4个等级：（1）小型场站：3000平方米以下；（2）中型场站：3000-6000平方米；（3）大型场站：6000-40000平方米；（4）超大型场站：大于40000平方米。

不同类型场站的综合开发模式如下：

（1）小型场站

由于面积小，难以独立进行综合开发，应尽量结合城市规划与周边物业进行联合开发。对于公交场站建设迫切、而周边开发不迫切的，可以先建设简易公交场站（投资不大），待周边用地开发时再进行统一开发；场站的运营管理费用仍需由财政支付。

（2）中型场站

中型场站面积仍较小，可以进行综合开发，但难以做综合体。建议以单一形式的居住物业开发为主；尽量与周边物业实现二层步行平台的互通；综合开发解决了场站建设资金的问题，但由于缺乏商业等经营性设施，因此场站的运营管理费用仍需由财政支付。

（3）大型场站

面积需求较大，一般为多种物业性质混合的综合体开发模式。建议采用“分层设权”的方式，场站所在的标高层为政府所有，场站上层物业可以通过“招拍挂”方式出让进行综合开发，建设商业综合体，并配套建设商品房或一些保障性住房；在出让用地时应明确规定物业综合体中的一部分商业面积为政府所有，其出租收益用于弥补公交场站的日常经营亏损。

（4）超大型场站

开发类型一般为多栋的物业综合体，交通功能集中在一栋内。综合开发方式与大型场站类似。

4.3 投资模式

公交场站综合开发投资模式主要有两类：国有融资平台模式和直接社会融资模式。

（1）模式一、国有融资平台模式

将场站用地配置给具有一定融资能力及场站管理建设经验的国有企业，筹集场站建设资金，并依法依规以土地招拍挂方式进行土地出让。其特征为：

①将土地出让给国有融资企业；②国有融资企业实施综合开发，承担所有开发成本，并将获取的部分利润作为交通场站发展基金；③场站产权归政府所有。

（2）模式二、直接社会融资模式

将单个项目用地进行土地“招拍挂”，以完全市场化行为确定投资主体，筹集场站建设资金。其特征为：

①通过“招拍挂”方式将土地出让，由开发商承担所有建设资金；②项目建成后，按照土地出让合同，场站产权及一部分经营性物业产权归政府所有。其经营收益用于弥补交通场站运营亏损。

在“以站养站”开发目的和微利运营模式的制约下，一方面，要求场站综合开发融资平台具备一定的社会公益性和场站管理经验。另一方面，社会融资平台的准盈利性也制约了其成为投资主体的积极性。

因此，为了保障场站综合开发能够获的稳定的投资，建议采用国有融资平台模式。

5结语

从国内外实践经验来看，在枢纽周边的合理开发引入利用交通系统引导周边物业的开发理念是成功的。这样能够主动的、有预见性的把周边物业发展方向和交通干线建设结合起来，依托大容量交通系统，发展组团式新商业圈与广大的住宅区，最大限度地带动枢纽商业的发展。同时，通过对公交场站的综合开发建设模式和投资模式的研究，能够更有效的带动深圳市交通场站的可持续发展。

参考文献：

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