多哈未死 第9期
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面临发展困境的“发展回合”
自2001年11月WTO主导下的多哈回合正式启动以来，这个以“发展”为旗帜、试图推进世界经济、国际组织和成员个体多个层面和谐共进的多边贸易谈判却始终在发展的困境中挣扎。长达七年的谈判历程中，不仅始终充斥着争吵、延期和相互指责，并且多次陷入困境，甚至2006年7月因成员间分歧过大谈判还不得不全面中止，此后召开的两次小型部长级会议也没有达成协议。因而当2008年7月29日又一次WTO小型部长级会议失败的消息传来时，骆驼似乎要被这最后一根稻草压垮了。人们开始不愿意相信多哈回合会顺利完结，甚至进一步质疑WTO存在的意义。然而，通过对会议情况更深入的审视，尤其是通过考察会议期间在一系列最富争议性且具有高度政治敏感性领域取得的积极进展，我们确信，本次会议虽然以失败告终，但是假以时日，多哈回合必将取得突破性进展。
日内瓦小型部长级会议的重要进展
本次小型部长级会议于2008年7月21～29日在日内瓦召开，美国、欧盟、印度、巴西、中国等30多个成员派代表团参加，目的在于就多哈回合中农业与非农这两大核心议题的谈判模式达成共识，并讨论未来推进服务业、规则和知识产权等领域谈判的最佳方式。
所谓模式(Modalities)，按照WTO的官方解释，是做某件事的方法。多边贸易谈判的最终目标是成员政府削减关税与补贴，并通过协议的方式将这些承诺固定下来，使之成为WTO成员必须履行的义务，因此谈判模式的作用实际上就是确定削减关税与补贴的具体方法。由于多哈回合涉及到153个WTO成员，覆盖的商品种类成千上万，最简便有效的谈判模式就是，首先确定削减公式，然后在公式基础上对不同类型的成员、对具有特殊意义的产品(“敏感产品”、“特殊产品”等)特事特办，给予一定的优惠待遇。这样，削减公式就成为谈判模式的核心内容。
在2005年12月WTO第六届部长级会议上，WTO成员已经就谈判模式的一些框架问题达成了一致，并签署了协议。这些问题包括：在农产品领域，分段削减贸易扭曲的国内支持，在从价关税的基础上按协调方式削减进口约束关税，到2013年底之前平行取消所有形式的出口补贴；在非农产品领域，采用瑞士公式法削减约束关税，给予发展中成员和新成员特殊待遇。但是，这些一致距离削减方法的具体确定仍然差距甚远，特别是没有明确以什么公式、公式中采用什么系数来对农业和非农领域的关税和补贴进行削减。
这也正是本次小型部长级会议所要完成的艰巨任务。值得指出的是，在WTO中，几乎所有决策，尤其是多边贸易谈判协议这样的重大决策，都需要“全体一致”同意。但是为了便利谈判，WTO又建立了一种被称为“绿屋”(Green Room)的机制。“绿屋”原指英国剧场中供演员候场的小房间。而WTO的“绿屋”机制则允许主要谈判方成员在总干事的支持下，就有争议的问题非正式地寻求一致。
本次小型部长级会议实质上就是一次绿屋会议，讨论的是自多哈回合启动以来最具政治敏感性、最难以取得一致的议题，包括对造成贸易扭曲的补贴的限制、总体关税削减、敏感产品、特殊产品、棉花和热带产品等内容。与会的虽然只有近40个成员的政府官员，但是这些成员作为协调人(co-ordinators)几乎代表了WTO所有的重要谈判联盟。
本次会议进行的过程中，焦点始终集中在农产品领域，因此我们主要考察该领域取得了哪些重要进展。考察的方式是比较WTO成员通过协议已经锁定的承诺、本次会议预计讨论的草案和会议可能的成果。
WTO成员通过协议锁定的承诺主要体现在2005年12月WTO第六届部长级会议达成的协议(香港协议)上，它代表着成员间就多哈发展议程主要议题已经达成一致的部分，即既往成果。
本次会议预计讨论内容的基础是会议召开前十天(2008年7月10日)，WTO农业谈判主席、新西兰大使Crawford Falconer散发的最新谈判模式草案(福尔克纳方案)，该方案在2007年7～8月、2008年2月8日和2008年5月19日WTO相继散发的几个农业谈判模式草案基础上发展形成，包括了削减关税和扭曲贸易补贴的公式及相关条款，代表着香港协议后成员间长期磋商的结果。
会议期间(7月25日)，WTO总干事拉米汇总各方面的谈判意见，就农产品领域一些未解决的议题提出一系列“参数”，形成了多哈回合协议可能达成的“着陆区” (拉米方案)。由于现在还不能确切了解所谓20个议题清单的具体内容，但我们已经知道第19个议题是导致谈判崩溃的特殊保障机制(SSM)，剩下没有讨论的议题包括削减棉花补贴和地方产品名称保护(例如Parma火腿)等，因此我们有理由相信在趋同的立场中包括对造成贸易扭曲的补贴的限制、总体关税削减和敏感产品等内容，从而可以在一定程度上将其理解为会议取得的进展。
总体上，在将香港协议、福尔克纳方案、拉米方案进行比较之后，就会发现在一系列重大问题上多哈回合可能达成的协议已经从轮廓模糊的香港协议发展至几乎在每个细节问题上保留多种选项的福尔克纳方案，并进而在本次会议上形成各方意见趋同、具体问题上目标明确的拉米方案。
对“造成贸易扭曲的国内支持”的限制所谓“造成贸易扭曲的国内支持” (OTDS，Overall trade distortingdomestic support)是指黄箱(AmberBox)、微量支持(Deminimis)、蓝箱(Blue Box)三者的总和，其中“黄箱”指扭曲生产与贸易的国内支持，正式的称谓是“综合支持总量”(aggregatemeasurement of support，AMS)。“微量支持”指WTO允许的小额黄箱支持，目前的约束上限是发达国家不超过基期农业生产总值的5％，发展中国家不超过10％。“蓝箱”指附有产量等限制条件、从而降低扭曲程度的黄箱支持。如何削减OTDS一直是多哈回合最具争议的部分，本次会议也是如此。目前在该问题上取得的进展如下：
香港协议：承诺分段削减OTDS和AMS，但未确定具体公式与数字。
福尔克纳方案：确定1995～2000年为计算OTDS基础水平的基期：发达成员OTDS基础水平超过600亿美元，削减75％或85％；100～600亿美元，削减66％或73％；0～100亿美元，削减50％或60％。这意味着，欧盟将削减75％或85％：美国和日本削减66％或73％；其余发达成员削减50％或60％。
拉米方案：要求美国削减70％，将其“总体贸易扭曲性支持”
(OTDS)上限降至大约145亿美元：欧盟削减80％，将OTDS降至220亿欧元。
市场准入WTO成员在香港部长级会议上就平行取消所有形式的出口补贴达成协议之后，市场准入问题就与国内支持问题一起成为农产品谈判的核心。本次会议在市场准入领域取得的进展主要体现在总体关税削减、以“敏感产品”和“特殊产品”等形式提供的市场准入灵活性以及香蕉、热带农作物、优惠侵蚀等特定议题上。
第一，总体关税削减方面。
香港协议：承诺在从价关税的基础上按协调方式削减进口关税，但没有确定分段削减关税的具体公式和数字。
福尔克纳方案：发达国家最终约束关税为0～20％，削减50％；20％～50％，削减57％；50～75％，削减64％；高于75％，削减66％或73％。发展中国家在不同层级的削减幅度为发达国家的2／3。
拉米方案：发达国家在最高农产品关税层级上(即最终约束关税高于75％)削减70％。
第二，“敏感产品”市场准入的灵活性方面。
香港协议：承诺对“敏感产品”给予免除减让或低减让，但没有确定“敏感产品”的具体选择方式、设定规模和未来自由化的方式。
福尔克纳方案：发达成员4％或6％的产品，发展中成员5.3％或8％的产品(即比发达成员多1／3)可能只要削减分段削减公式的1/3、1/2或2／3。对于这些“敏感产品”，WTO成员应通过关税配额提供更多的市场准入，发达成员提供的新市场准入机会至少应相当于4％或6％的当地消费水平。
拉米方案：允许发达国家把4％的农产品关税税目列为“敏感性”。对于这些产品，发达成员应扩大其进口配额，使外国出口商获得相当于当地消费水平4％的新市场准入机会。
第三，“特殊产品”市场准入的灵活性方面。
香港协议：承诺给予发展中成员关税减让的灵活性，但没有确定其具体设定方式、规模、自有化程度以及能否自动适用于特殊保障措施。
福尔克纳方案：基于粮食和生计安全以及农村发展的需要，发展中国家可以将10％～18％关税税目的农产品纳入“特殊产品”，其中6％的产品可以完全豁免关税减让，也可以所有产品都进行关税削减，但不管哪一种情况，“特殊产品”的平均关税削减应达到10.5～14％。在此基础上，新加入成员“特殊产品”的数目可以增加10％，平均削减的关税水平可以降低10％。
拉米方案：只有发展中成员可以在为了粮食和生计安全以及农村发展的目的时享受关税减让规避。允许发展中成员把15％的农产品关税税目列为“特殊产品”，其中三分之一可以享受关税减让完全豁免(即全部农产品关税税目的5％)。所有的特殊产品(包括豁免关税减让的产品)的平均关税削减为11％。最近加入WTO的成员方(例如中国)将被允许将农产品关税税目的13％列为特殊产品，平均关税削减10％。
第四，热带农作物、香蕉和优惠侵蚀方面。
这三个相互联系的问题虽然未能像前几个问题那样吸引广泛的关注，但是在本次小型部长级会议召开前，都被认为是可能导致谈判破裂的难点。争议的焦点在于，拉丁美洲出口国希望快速、彻底地推进热带农产品贸易自由化：非加太国家(ACP)则强烈反对大幅削减香蕉和糖等热带农产品(主要是香蕉和糖)关税，以求减少贸易优惠待遇受到的侵蚀，降低其对经济发展带来的不利影响。
在现行的欧盟香蕉进口体制下，来自ACP国家的香蕉长期得以享有免关税进入欧洲市场的待遇，拉美国家出口至欧盟的香蕉因而处于相对不利的竞争地位。为了扭转这一局面，美国和拉美国家进行了长期的抗争，包括就欧盟香蕉进口、销售和分销体制提起了5次、时间跨度长达15年的GATT／WTO申诉，但问题一直没有得到彻底解决。7月25日，小型部长级会议在香蕉问题上取得重大进展，欧盟与美国和11个拉丁美洲香蕉出口国达成一项香蕉进口制度协议，承诺逐步降低对这些国家的香蕉进口关税，从目前的每吨176欧元降至2016年的每吨114欧元。为此，上述国家同意在欧盟新的香蕉关税完全实施前，不再继续质疑其香蕉进口政策。哥斯达黎加(拉美地区主要香蕉出口国之一)世贸组织谈判代表罗纳尔德・萨沃里奥・索托当时评价说，协议意味着“多哈回合谈判中最大的分歧已经解决”。
本次会议在更广泛的热带农产品贸易问题上也取得了“新兴共识”，在此共识下，当前进口关税低于20％的热带作物将获得免征关税的待遇，关税高于20％的则将在五年内削减关税的80％。柳暗花明又一村
令人惋惜的是，在取得如此多进展之后，会议仅仅因为成员间在特殊保障机制触发条件方面的分歧而最终未能达成协议。正如中国商务部部长陈德铭所言，这是一次悲壮的失败，但是它敲响的不是多哈回合甚至WTO的丧钟，而是呼唤诸多的WTO成员作出切实努力，推动多哈回合继续前行。
“行百里者半九十”，多哈回合正处于关键的时刻。这个致力于推动发展中成员贸易增长、经济发展和贫困削减，承载着实现世界经济、国际组织和成员个体多个层面的协调发展重大任务的多边谈判回合，其失败给世界经济带来的负面影响不言而喻。最直接的是WTO成员难以获得贸易自由化的预期收益，对此即使最保守的估计也高达2000亿美元左右。更重要的是，一个稳定、可预见的国际贸易规则体系曾经极大地促进了世界经济的发展。由于WTO的一切活动实际上都围绕着多边贸易谈判及其所签订的协议展开，因此，如果多哈回合失败，这意味着我们在逐渐失去全球化带来的资本红利与人口红利的同时，制度红利也将丧失。这对于经济增长乏力、通胀高企的世界经济而言实在是个坏消息。
鉴于此，日内瓦小型部长级会议失败后，相关行动继续展开。巴西率先表示愿意在9月中旬主持召开WT0会议重启多哈谈判，这一倡议得到了美国的明确响应。中国、澳大利亚等成员仍然认为多哈回合谈判可能于2008年完成，印度也表达了重返日内瓦的意愿。“山穷水尽疑无路，柳暗花明又一村”，这是否正是多哈回合的写照?我们还在期待。