基于博弈论的增强地方政府行政改革内动力途径研究
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摘要：地方政府行政改革难、攻坚难的一个关键原因是作为改革的实施者缺乏改革内动力。从中央与地方之间的委托一博弈关系入手，剖析地方政府行政改革的过程，可以得出，地方政府行政改革的参与约束和激励相容约束是影响其改革内动力的两大因素。增强地方政府行政改革内动力的途径是：坚定改革目标，渐进稳妥推行；关注合理利益，减少改革阻力；优化监督监控，改善绩效考评；加强行政伦理，强化政府责任。
关键词：博弈论；地方政府；行政改革；内动力
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007－5194(2012)01－0070－05
一、问题的提出
改革是历史的常态，地方政府行政改革无时无地不在进行。但只要加以审视，便可发现各地行政改革所期望解决的一些重要问题或长期存在的顽疾依然存在，政府机构设置不尽合理、职能转变不到位、运行机制不完善，与社会主义市场经济体制的要求相比，仍存在较大差距。随着时间的不断推移和历次改革目标的非全部达成，行政改革有着演变成口号的危险。
任何制度的改变都需要动力，如果没有动力推动，制度的变迁是不可能的。行政改革动力是行政改革的起点，对行政改革怎样走、走多远有着决定性的影响，利用好行政改革动力也是行政改革顺利进行的保障。行政改革动力有内外之分，外动力作用的发挥离不开内动力的高效推动，没有内动力作为基础，外动力很难使行政改革实现预期的目标。
地方政府行政改革难、攻坚难的一个关键原因是作为改革的实施者缺乏改革内动力。国内已有许多学者注意到行政改革内动力研究的重要性，分别从行政系统演化分析、改革战略总体分析、利益向度多元分析和全球改革比较分析等多个视角作了有启发价值的论述。但大部分研究是基于描述性分析，在本质上是一个归纳的过程，以定性分析和规范研究居多，而对定量分析没有予以应有的重视。定量分析比定性分析更加精确与精细，也更具有说服力。本文试图基于博弈论来对地方政府行政改革内动力作一分析，探寻影响地方政府行政改革内动力的关键因素，在此基础上给出增强地方政府行政改革内动力途径的建议。
二、影响地方政府行政改革内动力的因素分析
影响地方政府行政改革内动力的因素只能通过对地方政府行政改革的过程进行剖析才有可能探寻到。地方政府为什么会作出行政改革的决策?原因无外有三：一是上级的命令和要求，二是部下的要求，三是管理人员的创造性。综观各地方政府行政改革，可以发现几乎所有的改革均是依据上级的命令和要求所做出的，实际上是中央“强力推动的一种‘自上而下’的强制性制度变迁。”然而，这种强制性制度变迁只是反映了中央政治权威的主观愿望，至于制度变迁的客观结果，还将取决于地方政府基于自身意愿和利益考虑所采取的相应行动，取决于地方政府对行政改革有无内动力，有多大内动力。
(一)地方行政改革分析需考虑央地间委托一关系
在计划经济体制下，我国中央政府与地方政府作为政府机构的上下级，两者之间是一种单向的命令一服从关系，中央政府是两者关系调整中的唯一变量，地方政府没有话语权。然而，随着社会主义市场经济的逐步确立，地方政府担当起了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源得到相应拓展，中央一地方关系发生了巨大改变。中央一地方间不仅存在着行政隶属关系，而且还存在着实际上的博弈关系。“从政府的结构来看，我国中央政府缺少自己的执行机构，中央政策的执行依赖于地方政府。”中央的政策正是通过中央一省一市一县一乡这种金字塔式的层级逐级向下执行的。中央政府和地方政府之间的关系完全符合委托一关系的关键特征：“委托方的利益与被委托方的行为有密切关系，但委托方不能直接控制被委托方的行为，甚至对被委托方工作的监督也有困难，只能通过报酬等间接影响被委托方的行为。”中央政府是委托方，也被称为“委托人”(principle)，地方政府是被委托方，也被称为“人”(agents)。下面我们就用中央政府和地方政府之间的这种委托一博弈关系来剖析地方政府行政改革过程。
(二)委托－关系下地方政府行政改革过程的剖析
在地方政府行政改革的过程中，地方政府行为的依据是其与中央政府之间的一种“标准合同”(如中央政府出台的文件、政策和法规等)，中央政府的选择(strategies)是提供或不提供这份合同(即是否要求地方政府进行行政改革)，选择或不选择支付给地方政府的报酬(payoffs，如政治上的提拔、经济上的转移支付或给予特殊的优惠政策等)函数。地方政府的选择首先是是否接受合同，其次是是否努力工作(努力或偷懒)。努力工作即地方政府积极投身改革，确保改革取得较好成效；偷懒即地方政府在行政改革过程中阳奉阴违，导致改革“流产”。我们可以用下图(见图1)来反映中央政府和地方政府这两个博弈方之间的三阶段(每个阶段都有两种选择)动态博弈模型：
我们用“c”代表委托人中央政府(center govern-ment)，“I”代表人地方政府(local government)。需要指出的是，这里的地方政府“I”并非单一一个，而是许许多个，每一个地方政府(I1，I2，I3……In)均形成与中央政府的博弈。
双方博弈的第一个阶段是委托人中央政府的选择阶段，选择内容为是否委托，也就是是否向人地方政府提出行政改革的要求。图中Y1表示要求改革，N1表示不要求改革。如果委托人选择不委托，自然得不到人的服务，即当中央政府不对地方政府作出行政改革的要求(如果不考虑极少数地方政府应部下的要求和基于创造性的自主改革)，地方政府是不会进行行政改革的。这种情况下中央政府和地方政府的得益为[P0(0)，0]。
双方博弈的第二个阶段是人地方政府选择是否接受委托阶段。图中Y2表示改革，N2表示不改革。若人地方政府选择不接受委托，即当中央政府对地方政府作出行政改革的要求后，地方政府不从政令，拒不改革，这种情况下双方得益与第一阶段委托人中央政府不委托完全相同，均为[P0(0)，0]。如果人地方政府选择接受委托，进行行政改革，那么他还需要在第三阶段选择是否努力。
双方博弈的第三阶段是人选择努力(积极改革)还是偷懒(消极改革)，在图中分别用Y3、N3表示。如果人地方政府选择积极改革，那么委托人中央政府会因此得到较高(high level)的得益Pc(h)，但同时需要支付较高的报酬(此报酬即地方
政府的得益，下同)P1(h)给人地方政府。人地方政府得到了较高的得益P1(h)，但因此支付了较高的成本h，这种情况下委托人中央政府和人地方政府的得益为[Pc(h)－P1(h)，P1(h)－h]。如果人地方政府选择消极改革，那么委托人中央政府会因此得到较低(low level)的得益Pc(1)，给人地方政府支付较低报酬P1(1)，人地方政府得到较低报酬P1(1)，同时他只支付了较低的成本1，这种情况下委托人中央政府和人地方政府的得益为[Pc(1)－P1(1)，P1(1)－1]。
(三)委托－关系下地方政府行政改革的两大约束
毫无疑问，中央政府设计行政改革的目的是要最大化自己的期望效用(得益)。中央政府能否取得较高得益，不仅与中央政府有关，而且还取决于地方政府，这就是博弈。委托一关系下地方政府行政改革有无内动力，内动力大小面临着两大约束。
1、参与约束。委托一关系中，如果要一个理性的人有兴趣接受委托人提出的委托，从而参与博弈的话，人接受委托时得到的期望效用必须大于他在不接受这个委托时得到的最大期望效用。用在我们这里探讨的地方政府行政改革论题，即要求人地方政府在接受委托人中央政府提出的行政改革委托时得到的期望效用必须大于他在不接受委托时得到的最大期望效用。人地方政府积极改革和消极改革时的得益(分别为P1(h)－h和P1(1)－1)都是其接受委托时的可能得益，他在不接受这个委托时的得益为0，那么就要求P1(h)－h＞0和P1(1)－1＞0。这个约束被称为参与约束(participation constraint)或个人理性约束(individual rationality constraint)。当然，现实中的情况远不如此，更为复杂。人地方政府愿意接受中央政府行政改革的委托不仅要求参与约束大于0，而且还要大于人因行政改革而丧失的机会成本。
2、激励相容约束。假定人地方政府已经愿意参与到和中央政府的博弈当中，进行行政改革的话，那么第二个约束便应运而生。显然，只有当人选择委托人所希望的行动时得到的期望效用大于他选择其他行动时得到的期望效用的时候，人才有积极性选择委托人所希望的行动。用在我们这里，即要求人地方政府选择委托人中央政府所希望的行动(积极改革)时得到的期望效用(P1(h)－h)大于他选择其他行动(偷懒)时得到的期望效用(P1(1)－1)，也就是说要求P1(h)－h＞P1(1)－1。这个约束被称为激励相容约束(incentive-con-patibility constraint)。
我们把满足参与约束的机制称为可行机制(feasible mechanism)，把满足激励相容约束的机制称为可实施机制(implementable mechanism)。如果一个机制满足参与约束和激励相容约束，我们说这个机制是可行的可实施机制。显然，中央政府寄希望地方政府能够积极进行改革，就必须设计出一个可行的并且是可实施的机制。
三、增强地方政府行政改革内动力途径的建议
基于以上分析可以得知，若地方政府愿意接受中央政府委托进行行政改革的“参与约束”和地方政府进行积极改革的“激励相容约束”缺失，将导致地方政府要么“阳奉阴违”、拒不改革，要么“雷声大雨点小”、消极改革。因此，“参与约束”和“激励相容约束”是增强地方政府行政改革内动力所必须高度关注的两大条件。要实现这两大条件，笔者认为可以从以下四个方面着力。
(一)坚定改革目标，渐进稳妥推行
当前，我国正处于全面建设小康社会的时期，改革开放进入关键阶段。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面：政府机构设置不尽合理，部门职责交叉、权责脱节的问题仍比较突出；政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预仍然过多；行政运行和管理制度不够健全，对行政权力的监督制约机制还不完善。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，制约经济社会发展。世界性行政改革潮流和国内经济体制改革都要求行政体制必须作出调整和变革。通过改革，我们取得了巨大成就；继续前行，我们仍需坚定改革目标，深化改革，勇于“攻坚”。
但是，改革也不能盲目冒进。“一个社会的某些制度层面业已高度现代化之时，其他制度和层面或许仍然保留着很多传统的形式或实质。这也许就是事物的本性罢了。在任何体制之中，变革与继承性须保持一定的平衡。”行政改革的渐进稳妥推行有利于确保政治环境的稳定，而政治环境的稳定反过来又可为行政改革保驾护航。同是社会主义国家，中国的改革没有步前的覆辙，其原因就在于中国适时适度地改革。同时，由于行政改革中正式制度的创新要受到非正式制度(如意识形态、价值观念、道德伦理、风俗习惯等)的约束，正式制度创新与非正式制度的反差越大，行政改革的阻力也就越大，决定了行政改革只能渐进稳妥推行。
(二)关注合理利益，减少改革阻力
克服地方政府在行政改革中的不合作博弈行为需要强化中央政府的权威，用经济的、法律的和必要的行政手段促使地方政府自觉合作，做到令行禁止。除此之外，还要适当关注地方政府合理利益，以期减少改革阻力。与中央政府代表国家及社会的总利益不同，地方政府代表的利益具有双重性。一方面，地方政府是中央政府在地方利益的代表者；另一方面，地方政府也有自身利益的诉求。比如，会考虑到选民的利益，会考虑到自身的特殊政治地位、经济待遇和精神文化特权，会考虑到地方和部门等小团体的利益，还会考虑到政府工作人员的利益。“经济人”的理性和自身利益的诉求使得“公共组织的行政主管对所在组织的献身程度比较低，而且工作投入性也比较低。”而行政改革又要对公共权益进行再调整、再分配，处在行政系统中的单位和个人都是旧体制下的既得利益者，他们在实施改革时当然不愿自己的利益受损，会想尽一切办法，用尽一切手段来“保护”自己，导致行政改革的内动力严重不足，不能与外动力形成合力，共同推进行政改革深入进行。因此不难想象，缺少中央政府对地方政府合理合法的利益诉求的关注和支持，地方政府进行行政改革的参与约束缺失，地方政府行政改革内动力自然不足。
长期以来，在“局部利益服从整体利益”原则的要求下，地方利益被看成是全国整体利益的对立物
而遭到批评，甚至在很长一段时间里，我们不承认地方政府应有对本地利益的追求。行政改革的实质是“克服阻力，人为地诱导行政的改变。”这一过程中，“委托人的问题是设计一个激励合同以诱使人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动。”那么，委托人就必须考虑到人的自身利益，“在中央与地方的利益关系上，中央必须要承认地方利益，承认地方政府追求本地利益行为的合理、合法性。”为了尽量减少地方政府的改革阻力，中央政府在制定行政改革政策时，不应以强调全局利益和长远利益为由，过分损害和牺牲地方利益。同时，为了消除利益受损群体由于利益受到损害而对改革产生的怀疑、不信任和不合作，要建立合理的利益补偿机制，依据受损的程度和现状给予合理的补偿。比如，实行离职补偿金制度，为离职人员的再就业创造条件和完善包括医疗、养老在内的社会保障制度等等。
(三)优化监督监控，改善绩效考评
委托一关系中，委托人对人的监督监控是非常必要而又难以实现的。在地方政府与中央政府的博弈中，占据信息优势地位的理性地方政府出于自身利益诉求的考虑，往往会放弃行政改革的最佳政策选择，从而忽视中央政府行政改革的原初目标；而委托人中央政府却由于处于信息劣势地位和监控体系的乏力，无法及时处罚“不守规矩”的人。因此，优化行政改革的监督监控是十分有必要的，要明确对地方政府行政改革进程进行监督监控的机构及其责任，加大监督监控力量的整合，加大地方政府违约成本，确保监督监控取得实效。
同时，要构建合理的地方政府行政改革绩效评估体系，把“绩效评估”视为一种消除改革阻力的重要手段而加以运用。中央政府对各地方政府行政改革进程进行绩效评估、奖优罚劣：让踏实执行政策、改革绩效显著的地方政府得到应有的肯定和奖励，让积极投身改革而利益受损过多的部门和人员得到合理适度的补偿，让善于搞形式主义、消极改革的地方政府官员不仅不能获得升迁的机会，还要受到严厉的惩戒。为此，需要改善地方政府行政改革的绩效考评：将上级满意度与下级满意度结合起来，增强考评的“顾客导向”性；将经济指标与社会公平指标和环境指标结合起来，增强考评的公正性、系统性；将定性考评与定量考评，阶段性考评与长期性考评结合起来，增强考评的科学性。
(四)加强行政伦理，强化政府责任
以上分析均基于地方政府的“经济人”假设，所提对策也都是从技术维度来论证地方政府行政改革内动力的增强。下面从价值维度来论证，这将涉及行政伦理学。行政伦理学是一门新兴的学科，它为我们理解政府、把握行政过程提供了一个新的视角。
亚当・斯密认为，“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成自己的事情，虽然他除了看到别人的幸福而感到高兴外，一无所得。”以公共性作为根本属性的政府尤应如此，政府实际上是“经济人”和“道德人”的统一。“经济人”强调成本一收益，而“道德人”强调个体自身内在的良知、责任心和信仰。从公共行政伦理的角度而言，“道德人”价值理念强调的是公共行政人员的主观责任，这种责任的形成与维持既依靠政府责任主体自身的德性修炼，又需要培育责任主体的伦理共识和责任能力以及对政府责任伦理进行制度约束。注重并强化政府“道德人”理念显然对增强地方政府行政改革的内动力大有裨益。因此，“必须转变地方政府的价值理念，以‘道德人’而非‘经济人’的理念作为行为的主导。”地方政府在行政改革过程中应以民众的权利和幸福为出发点，克服部门利益、小团体利益粘连，服务当地民众的根本利益，因为当地民众也是地方政府官员权力的委托者。