“小承包大经营”的“中农化”政策研究
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[摘要]中国台湾实施的“小地主大佃农”政策对于中国内地解决现阶段所面临的农业问题具有积极的借鉴意义。“小地主大佃农”政策通过从政府主导、协会协调、“两个分离”、“双向辅导”和“一个平台”五个方面出发，有效解决了台湾所面临的农业问题。文章认为内地要解决目前的农业问题，可借鉴台湾的“小地主大佃农”政策，实施“小承包大经营”的“中农化”政策。在实施过程中，除坚持政府承担所有成本、土地流转自愿、土地流转市场定价以及流转耕地务必务农四大原则外，还需要从支持政策、辅导政策和配套政策三个方面进行改革和完善。
[关键词]农业问题 小地主大佃农 小承包大经营 中农化
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2011)10－0080－07
最近几年中国内地的农业问题引人关注，如2008年粮食问题、2009年蔬菜价格上涨问题、2010年土地抛荒问题、2011年蔬菜价格下跌及菜农自杀问题，等等。对于这些问题，不少学者进行了深入的研究，政府也出台了很多帮扶政策，如加强扶持力度、扩大农业保险范围、发展产销一体化经营等。这些外部的辅助机制虽然能在一定程度上缓解农业发展所面临的问题，但是不能从根本上解决。目前内地的农业问题是经济社会发展到一定阶段的产物，必须从农业本身、从农村内部来寻找解决之道。中国台湾应对经济社会发展的一些改革经验值得内地借鉴。20世纪80年代以来台湾进行了两次改革，特别是2008年实施的“小地主大佃农”改革政策取得了一定的成效。考虑到内地与台湾不同的经济发展阶段和约束条件，内地要解决目前的农村和农业问题，可以走农地“小承包大经营”的“中农化”的路子，以此来解决农村劳动力老龄化、种地非商品化以及务农效益低、农业风险高、竞争力不强等问题。
一、“小地主大佃农”制度
2008年台湾面临经贸全球化、自由化、市场化的冲击。部分原因在于台湾农业以小农经营为主，农产品缺乏竞争力以及存在“不足性过剩”等问题。农业经营者高龄化、农业劳动力老年化，有知识、有技术的年轻人后继无人，再加上地块分散，农户经营规模有限，致使农业经营效率相当低下，休耕面积也越来越多。为了扩大经营规模、推进企业化经营、提高整体产业竞争力，台湾决定实施“小地主大佃农”的农地改革政策。所谓“小地主大佃农”政策是指政府引导无力耕种的老年农民和无意耕种的离乡农民将自有土地长期出租给想种地、会种地且愿意多种地的农业经营者，促进土地规模经营和务农劳动力年轻化、专业化，并使老年人安心离农享受退休生活。同时政府协助大佃农扩大经营规模，改善农业生产环境，降低生产成本，提高农业经营效益和竞争力。其最终目标是扩大农业生产经营规模，促进农业结构的转型，应对全球化、市场化的挑战。同时通过老年农民退休制度，促进务农劳动力年轻化，推动经营企业化，提升农业的竞争力。即，要通过“小地主大佃农”政策的实施，让种不了、种不好、不愿种地的农民将土地出租给愿意种地、愿意多种地、会种地的农户、合作社或农会。
台湾实施“小地主大佃农”政策的目标主要是“五化”。一是“年轻化”，劝导老农出租农地退休，引进年轻专业农民，带动企业化经营。二是“规模化”，协助大佃农承租农地，扩大农户经营规模，提高规模经济效益。三是“集中化”，辅导农地集中生产及轮作，实施机械化作业，降低生产成本。四是“效率化”，整合农业产销资源，推动企业化经营，提升农产品竞争力。五是“安全化”，鼓励大佃农生产“产销履历、吉园圃、有机及CAS农产品”，落实发展安全农业。总括起来，“小地主大佃农”政策有如下特点：政府主导、协会协调、“两个分离”、“双向辅导”和一个平台。
政府主导。这体现在两个方面。一是政府是贯彻落实政策的主要主体，从执行方案和分工来看，实施“小地主大佃农”政策的主体有政府企划处、辅导处、农业金融局、农粮畜牧处、县市政府、乡镇公所、各处试验改良场所以及农会，除了农会是一个半官方机构外，其余都是政府的有关部门，政府主导作用明显。二是政府承担政策实施的所有成本。政府不仅承担了老年农民退休的津贴费用，还承担了离地农民的就业辅导、理财规划辅导的成本，同时对于承租土地的大佃农，政府还提供了三个方面的财政支持：连续休耕农地出租与承租奖励及补助、提供大佃农长期承租农地租金及经营资金优惠贷款、提供大佃农企业化经营辅导与补助。即，所有的政策均由政府实施，所有的成本均由政府承担。
农会协调。台湾的农地制度变革有一个很重要的支持力量――农会。在“小地主大佃农”政策中，农会主要承担五项责任。一是配合政府扩大“小地主大佃农”政策的宣传，推动政策的深化、组织推广座谈会，以利于农民了解政策措施，排解农民疑惑。二是透过农地银行服务中心办理农地租赁与媒合事宜，并协助大佃农长期承租农地，扩大经营规模。三是受理大佃农申请土地租金(无息)及企业化经营融资(1％)政策的项目贷款案件，对小地主、大佃农身份与资格进行初审，并审查大佃农贷款资格，对老农保资格进行确认。四是受理大佃农企业化产销经营辅导的补助案件，并送县政府办理初审。五是协助“中央政府”及县市政府开展租赁农地监督管理事宜。农会在政策实施过程中起着服务、协调和管理的重要作用。
两个分离。一是人与地分离。政策实施最主要的一个目标就是要使年纪比较大的农民、不愿意种田的农民、休耕的农民离开土地，实现人地分离。二是经营权与所有权分离。人与地分离并不是要让农民出售所有权，而是引导农民出让经营权，在保证所有权不变的前提下，实现经营权与所有权的分离。“两个分离”政策是根据台湾农民实际需求而提出的一种选择。因为台湾农民比较恋地，不愿意出售土地所有权，但又不意愿种地。鉴于农民的这种偏好，政府以经营权流转的方式实现人与地、经营权与所有权的分离，在不改变现有产权结构的条件下推进土地规模经营、提高农业生产效益、增强农业的竞争力。
双向辅导。农民离开土地和大佃农承租土地后都会面临许多困难，一是生存和生活问题，二是生产和发展问题。因此，对出租、承租双方的辅导工作决定着“两个分离”能否顺利推进。对于离地的老年农民而言，政府提供离农退休老年农民的养老保障(退休津贴)，提供理财规划咨询服务，以此提升老农退休生活质量，并协助退休老农人力再运用，提供农业技术与经验传承。对于大佃农，政府提供企业化经营管理之辅导与咨询服务。还提供健康安全农产品验证辅导与补助，辅导大佃农申请生产园同蔬果、有机农业及产销履历等健康安全农产品的验证，并予以奖励。政府期望通过辅导政策来解决出租农民的生存和生活问题，解决承租农民的生产和发展问题。
一个平台。“小地主大佃农”政策虽然由政府主导，但是政府并没有采取行政手段强制农民离开土地，而是采取市场方式引导无力耕种和不想耕种的农民离开土地。市场方式主要体现在农地的交易行为是自愿的，租金是市场形成的。台湾政府为了实现市场交易还建构了一个交易平台――农地银行。农地银行成立于2007年，服务对象是农渔民，主要目的在于促进农地流通，将农地经营权流转到有意经营
的大佃农手中。农地银行主要有四个方面的功能：一是协助乡镇农会全面建设农地银行服务中心，并建置“小地主大佃农”信息服务专区，扩大农地租赁媒合平台；二是提供农地租赁及休耕农地信息，强化农地租赁媒合服务；三是协助签订农地租赁契约，保障农地租赁安全及双方权益：四是配合政府办理小地主大佃农政策之推广、倡导与后续农地租赁之利用监督及稽查等管理事宜。
台湾的“小地主大佃农”政策实施时间不长，这个政策能否提高农业经营效益以及提高农业竞争的成效还有待观察。尽管如此，其改革措施有几个方面值得内地借鉴。一是政府承担改革成本。台湾政府承担了所有的改革成本，减轻了农民及大佃农的负担。二是采取经济激励方式而不是行政强迫方式。这个策略与内地有些地方政府“逼农民上楼”形成了鲜明的对比，通过给无力种地和不愿种地农民好处，引导其离开土地。三是采取自愿与市场的方式推动农地流转，农民是否愿意离开土地，尊重农民的意愿，采取自愿方式，土地出租价格由市场决定。四是制度安排充分考虑农民的偏好，考虑到台湾农民对土地依恋，“小地主大佃农”政策主要是促进土地经营权的流转而不是所有权的流转，充分考虑了农民的需求。五是根据工业化、城市化、市场化和全球化的程度适时调整农地政策，提高农业的竞争力和农业经营效益，而不是死守“耕者有其田”的制度。
二、“中农化”：“小承包大经营”
台湾“小地主大佃农”的政策，有很多方面值得内地借鉴，但最值得借鉴的一个方面就是如何根据变化的经济与社会形势调整农地制度，保证农业生产，提高农业效益。为了适应工业化、城市化、市场化和全球化的发展，台湾推出了“小地主大佃农”的制度安排。其实内地现在也面临着工业化、城市化、市场化和全球化对农地制度调整的压力。笔者认为，内地可以借鉴台湾的“小地主大佃农”政策实施“小承包大经营”的制度安排，或者说推进小农经营向中农经营发展，即农地经营“中农化”。
所谓“小承包大经营”的“中农化”政策就是鼓励不想耕种、无力耕种或者耕种效率低下的农民将土地长期出租给经营大户，推进农地经营规模“中农化”。而当前我国农村发展面临着务农劳动力流失、务农人口老龄化、大量耕地闲置和土地利用率低下等诸多问题，推进“规模化经营”是非常必要的。
(一)“中农化”：内在的现实需求
务农老年化程度越来越高。台湾实施“小地主大佃农”政策的一个重要考量就是：务农老年化程度越来越高，劳动效率越来越低。根据农委会资料，农业经营者平均年龄从2000年的58岁，增加至2005年的61岁，有八成以上属中高龄人口。陆云教授也有一个数据：1985年农场主平均年龄为51岁，2005年已升至61.2岁，2015年预期为66.4岁，其中65岁以上占60％，45岁以下占不到3％。其实，内地务农劳动力老龄化也很高，特别现在年轻劳动力外出务工比较多，种田者基本上是老年人。根据华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组2010年寒假调查数据分析得知，种田者平均年龄为45.69岁。在种田的农户中，种植者年纪在60岁及以上的占了14.8％；在60岁及以上的老年人中，还在种田的有76.6％。种田老年化是一个大趋势，但老年化严重影响了耕作效率与创新意识。老年农民不重视引进新的生产技术、不太愿意调整生产结构、也不太愿意进行投资，主要是维持、守摊子。显然种田老年化趋势与农业现代化背道而驰。因此，内地应该借鉴台湾的“小地主大佃农”政策，通过“小承包大经营”的“中农化”政策活化耕地、优化劳动力结构，推进务农人员年轻化、专业化。
自然生产和抛荒土地越来越多。台湾实施“小地主大佃农”政策要解决的一个重要问题是土地休耕面积越来越多。1998年休耕只有8万多公顷，占全部耕地的9.73％，到2007年达到了22.7万公顷，占全部耕地的26.96％，休耕土地10年增加了近2倍。台湾的农业发展面临着一个严峻的问题：一方面土地休耕；另一方面台湾要进口大量的粮食和农产品。为了活化耕地，解决耕地资源的闲置和分散问题，台湾决定实施“小地主大佃农”的政策。对于内地来说，不存在土地休耕问题，但是耕地自然生产比较多。所谓耕地的自然生产，就是一部分老年农户和外出务工农户只利用其承包地解决自己的口粮问题，不再向市场提供商品农产品，导致了农地生产效益过低、商品化程度下降。据有关调查发现，约有68.8％农户无力提供商品农产品。
另外，抛荒的土地也越来越多，当前的抛荒地主要集中在山区，耕地收益赶不上耕作成本，特别是年轻劳动力外出务工经商，留守老人和留守妇女无力耕地，从而导致了农地抛荒。平原地区抛荒倒不多，但是在农业效益不高、劳动力不足的情况下，将双季改为单季，广种薄收的情况比较普遍。这些问题不仅威胁到了国家的粮食安全，影响了耕地资源效力的挖掘，还浪费了耕地资源。要改变这种现状就必须将这些土地转给愿意种地、能够种地、会种地的农户或者合作社。而台湾的“小地主大佃农”政策提出背景与内地农村发展的现状有着较大程度的相似。因此，内地可以借鉴台湾“小地主大佃农”的经验，推进“小承包大经营”的“中农化”政策，以此解决耕地自然生产、抛荒问题。
(二)“中农化”：农业形势的必然要求
粮食不足性过剩问题。所谓粮食不足性过剩问题就是粮食既存在过剩，又存在不足。台湾实施“小地主大佃农”政策的一个很重要的因素是保证农产品的供给，政策规定大佃农应以从事粮食、畜牧或农牧综合经营为主，承租休耕地也必须种植水稻、轮作作物等农产品。台湾政府担心市场化和全球化导致农产品供给出现问题。对于台湾来说，农业面临的一个最大的难题是：不足中有过剩。而不足性过剩又与台湾的小农分散经营和经营效益不高紧密相关。台湾实施“小地主大佃农”政策正是为解决这些问题“量身打造”，即为了解决农业效益、竞争力及稳定供给问题而实施。对于扩大经营规模是否能够提高经营效益的问题，颜静爱教授通过学术梳理，认为“扩大农场经营规模，可望获致规模经济的效益。这对农场经营规模普遍偏低的台湾而言，藉由承租方式扩大农场经营规模，仍具有相当的意义”。内地早在1984年就已经出现了类似的问题，粮食在“买难与卖难”中反复震荡。新世纪以来，这个问题不断困扰着决策者。政府为了维持家庭承包经营、确保粮食安全实施了粮食直接补贴政策，激励小农种粮，但是“种粮的农民依然种粮，不种粮的农民依然不种粮”，粮食的“买难卖难”问题依然没有解决，粮食安全问题还是悬而未决。特别是务农人口老年化、耕地抛荒等问题使粮食问题更加复杂，粮食安全并没有一个稳定的制度基础。鉴于此，笔者建议，可以借鉴台湾的“小地主大佃农”的政策，推动土地经营“中农化”，即农民在保留承包权的基础上出租土地经营权。土地经营“中农化”与“买难卖难”问题并没有完全的因果关系，但是土地经营“中农化”可以在一定程度上缓解“买难卖难”问题。一是通过扩大经营规模，可以保障经营者――中农能够获得与从事其他行业或务工大致相同的平均利润；二是通过减少经营者数量，来强化补贴的针对性，提高补贴效率。
蔬菜价格大幅震荡。2008年以来，中国内地农业一个最突出的问题就是蔬菜价格大涨大跌。2009、2010年蔬菜价格大幅上涨，2011年蔬菜价格大幅下跌，种菜效益大幅下降，有些农民甚至血本无归。山东济南市唐王镇当地卷心菜的收购价格从每斤0.25元跌到0.15元，39岁的菜农韩进因此而自杀。这让我想起了人类学家托尼的一个比喻，“农村人口的境况”，就像“一个人长久站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾。”虽然托尼描述的是20世纪初农民的状况，但是当前一家一户的小农经营者并没有完全脱离这一状况。小农依然无法凭借一己之力应对大市场。特别是当前中国的农业生产已经完全卷入了全球农业生产的分工体系，国际菜价的任何波动都会影响国内的生产和销售，超小规模的小农连过去的国内价格波动都无法应对，更谈何应对国际价格的波动和投机资本的冲击。如果不从制度上解决问题，“韩进自杀事件”可能还会经常发生。要解决这个问题，必须从以下两个方面着手：一是扩大小农规模；二是组建产销合作社。而台湾的“小地主大佃农”政策就包括这两个途径。因此，蔬菜价格的稳定也迫切要求借鉴台湾政策进而推进“小承包大经营”的“中农化”政策，以此来保障菜农的利益和蔬菜的稳定供给。
(三)“中农化”：资源约束下的选择
对于内地是继续走目前小农经营的道路，还是走大农的道路争议很多。有些学者坚持固守现有的小农生产方式，有些学者建议可以适当有所改变，逐渐向大农生产方式过渡。台湾在经济起飞和农业现代化过程中也面临着这种争论，最后台湾政府决定在保证农民所有权不变的情况下，实施“小地主大佃农”的政策，推进土地适度规模集中，培养专业型的大佃农。2009年台湾农户平均每户经营规模为1.1公顷，每人经营规模为0.27公顷。2009年中国农户平均每人经营规模仅0.17公顷。台湾在1982年开始提出规模经营，但是因为受制度安排的约束，规模化成效并不明显。所以2008年开始实施“小地主大佃农”政策，加速解决土地休耕、劳动力老龄化和小农经营问题。目前内地也可以借鉴台湾的“小地主大佃农”政策推进“小承包大经营”的叫“农化”政策。
实施“小承包大经营”的“中农化”政策是资源约束下的最佳选择。中国内地人均耕地只有0.09公顷，而且中国暂时还没有建立起农民退休和养老制度，耕地尚有一定的社会保障和养老功能，当然土地仍然是生产资料，具有生产功能和内在的扩张功能。因此，内地要跳出小农经营的“高效率陷阱”，必须扩大生产规模。扩大生产规模不可能走美国道路，只能走中国台湾、日本和韩国的路子，台湾是我们的最佳借鉴对象。对于台湾而言，随着工业化、城市化的发展，农业人口数量逐渐减少，到21世纪初已经有条件实施大佃农政策。由于受资源的约束，内地尚无法达到大佃农的条件。因为内地走了一条特殊的工业化和城市化道路，城市化远远地滞后于工业化，现在尚有7亿农民在农村。因此，笔者建议借鉴台湾的“小地主大佃农”政策时用折中的办法，走“中农化”的路子，以后根据工业化和城市化水平再逐步走大佃农的道路。“中农化”道路是内地人均资源以及耕地资源所赋予的社会功能共同决定的。
(四)“中农化”：制度约束下的创新
“小地主大佃农”是一对概念，前者是指所有权，后者是指经营权。内地借鉴“大佃农”实施“中农化”只解决了一个方面的问题，即只解决了经营方面的问题，前面的小地主问题还要有一个制度安排。台湾“小地主大佃农”政策实施的前提是保障所有权，促进经营权流转。因此，对于离地的农民来说，这项政策只涉及土地经营权的转让问题。内地的产权结构与台湾有很大的差别，内地农民只拥有承包权，承包权的期限是30年。按照物权法规定，农户的土地承包权具有物权性质。按照土地承包法规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”显然，内地与台湾的农地产权结构有区别，台湾可以实施“小地主大佃农”的政策，内地就无法称为“小地主”了。内地在借鉴“小地主大佃农”政策时可以称为“小承包大经营”。所谓“小承包”就是指拥有小块、少量承包地的农户，在不失去承包权的前提下转让其经营权，促进土地经营权适度规模集中，前者称为“小承包”，后者称为“大经营”。
需要指出的是，“小承包大经营”的“中农化”政策，其“中农化”不是指传统意义上所有权方面的“中农化”，而是经营规模上的“中农化”。显然，“小承包大经营”的“中农化”政策是制度约束下的一种选择，也是对台湾“小地主大佃农”政策的一种创新性借鉴。
三、“中农化”：借鉴和超越“小地主大佃农”
内地借鉴台湾的“小地主大佃农”政策实施“中农化”政策不能完全照搬台湾，而要根据内地的实际情况进行适当改进，即创新性借鉴。创新性借鉴要明确内地与台湾的条件差异。首先，依靠力量的差异。台湾的“小地主大佃农”政策在基层依靠农会，农会具有贷款、土地审查、媒合服务的功能。而内地没有农会，也没有具备这种社会功能的金融机构，这是两岸政策实施过程中最大的区别。其次，农民在社会中比重不同。台湾的农民数量并不占主体，2007年农民的数量只占总人口的13.29％。而内地2009年农民占总人口的53.41％。所以土地对于内地农民而言，既是资源资产，又是社会保障，多了一层约束条件。最后，粮食安全的要求不同。台湾是一个小地方，粮食需求缺口可以通过国际粮食市场解决，但是内地有13亿人口，必须以自主供给为主，进口只能是一种辅导手段。
内地要借鉴台湾“小地主大佃农”的政策，政府承担土地经营“中农化”的成本。政府是指中央政府，因为粮食安全和耕地保护具有准公共产品的性质，而且是中央政府负责的准公共产品，并且伴随着我国经济实力的显著增强，国家已经具备了承担“中农化”改革的经济实力。因此，经营“中农化”的成本应该由中央政府承担，不能强迫地方政府分担，更不能转嫁给出租和承租的农户。
土地流转坚持自愿的原则。内地政府有一种行政化的冲动。因此，内地借鉴台湾“小地主大佃农”政策时一定要坚持自愿的原则。不管是抛荒土地，还是老年人耕地，其流转都要采取自愿的原则，不能强迫，也不利诱。通过自愿的原则保护农民的承包权利。
土地流转市场定价的原则。台湾曾经实施过“三七五”租赁政策，主要是为了抑制地主利益，维护佃农的权益，但限制了土地流转。因此“小地主大佃农”政策要求按照双方讨价还价的原则确定租赁价格。其实内地现在的农地在农民之间流转基本都是市场定价，但依旧存在一些问题：基层政府介人土地流转，影响和干预了市场定价。所以要贯彻落实“中农化”的政策，坚持市场定价原则非常关键。
流转耕地务必务农的原则。“小地主大佃农”政策要求大佃农承租的耕地必须种植水稻等粮食作物和进口替代的饲料、青稞玉米等，同时鼓励轮作，对种植产业的耕地给予奖励。如果内地实施“小承包大经营”的“中农化”政策，可以借鉴台湾的做法，要求流转的土地必须从事农业生产，特别是对于种植水稻、饲料、玉米等粮食作物的流转土地给予一定的奖励。
内地借鉴台湾“小地主大佃农”的政策，除了在实施环节和条款上借鉴外，更重要的是要借鉴与租赁行为相配套的支持政策、辅导政策和配套政策。
1、支持政策。支持政策主要是直接与租赁相关行为的政策。支持政策可以分为对出租农民的支持和对承租农民的支持。对出租农民的支持包括两个方面：一是60岁以下的农民，出租土地经营权一定年限以上的，除获得租金外，根据出租数量的多少，政府再给予一定的补贴；二是60岁以上的农民，出租土地经营权一定年限以上者可以自动获得失地农民养老保险的待遇，有条件的地区可以获得城市职工养老保险。土地经营权出租后，农民依然拥有土地的承包权以及作为村民的一切权利。对承租农户或者合作社或者企业的支持主要有三个方面。一是提供承租者租金贷款，台湾大佃农的承租租金贷款采取无息贷款；二是提供承租者生产经营低息贷款。这样能够保证承租者能够用较小的代价租赁土地和经营土地；三是对于长期抛荒的土地，其租金政府承担3／4，承租人承担1／4。
2、辅导政策。辅导政策与支持政策有区别，后者是对租赁行为的支持，前者是对租赁后的一种支持、帮助政策。对于出租农民的辅导而言，主要在两个方面：一是对于年轻的农民提供免费再就业培训，确保离地农民能够获得一、二项实用的技术，提高再就业能力；二是帮助老年农民做一些力所能及的事情，特别是帮助老年农民传承农业生产经验，使其老有所用。对于承租农民而言，辅导政策有四个方面：农业技术培训；农业企业化经营辅导；产业和产品选择辅导；健康安全农产品验证辅导。
3、配套政策。配套政策主要针对承租农户或者中农而言，配套政策其实也就是政府平时对农业支持的政策，主要包括以下三个方面。
(1)平台建设。对于内地而言，“小承包大经营”的“中农化”政策，主要是建立农村土地流转交易平台。台湾有势力强大、成熟的农会组织，内地则有稳定的基层政府和村庄。可以以县为单位成立农村土地产权交易所，在乡镇和村庄设立土地流转服务中心，为供需双方提供交易服务。(2)组织建设。主要是建立生产合作社、销售合作社以及其他的产业协会组织，通过合作社、协会组织将农民的生产经营组织起来，扩大区域性生产规模，以此应对大市场。同时通过合作社、协会组织的媒合功能，将专业农户与企业联系起来，保证农产品有稳定的销售渠道。(3)扶持政策。扶持政策是决定中农能否生存、能否发展的重要因素。可以借鉴“小地主大佃农”的政策实施如下补贴政策：一是农业保险补贴，降低专业农户的经营风险；二是基础环境改善补贴，鼓励农民改善生产性沟渠，鼓励土地改良，实施中低产田改造；二三是大型生产设施补贴，对以产、制、储、销等共同使用设施(设备)的建设和购买进行补贴；四是健康安全农产品申请、验证补贴。通过这些方式，改善承租农户的生产条件、降低生产成本、提高抗风险能力。
另外，借鉴台湾的“小地主大佃农”政策还需要相应的配套政策。一是制度期限问题。“小承包大经营”的“中农化”政策需要长期契约，而现在土地第二轮承包合同只有18年左右(1998年签约)，那么承包合作到期后(承包契约30年后)这些承包地该何去何从，这是政府需要考虑的。二是中农主体的问题。国家反对工商资本进入农村，但对于哪些主体可以进入，哪些主体具备大经营或者中农化的资格，需要法律作出具体而明确的规定。笔者认为，资本不进生产领域，但资本还是可以进人产销及物流、储藏、加工领域。三是务农资格的问题。要保证务农劳动力的专业性、年轻化还需要一项配套政策，即逐步实施务农准入制，只有将老年农民退出制与务农准入制结合，才能够从根本上解决务农老龄化、分散化的问题。