我国高速公路收费体制的问题和对策初探
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摘要：在我国公路建设资金相对紧缺的现状下，公路收费制度对我国的公路建设和发展起到了积极的推动作用，但同时也产生了一些负面的影响。本文主要对公路收费的主要问题的分析与研究。
前言
改革开放以来，随着我国经济和社会的发展，以及随之增加的巨大公路基础设施需求。我国的公路交通建设取得了有目共睹的成就。在公路建设资金相对紧缺的情况下，公路收费制度的建立发挥了重要的作用。然而，近些年人们对公路收费问题的负面评价和议论越来越多，公路收费到底合理与否，目前主要存在哪些问题？本文将对此简单地进行分析。
1 我国高速公路收费体制的发展和现状
1.1 我国高速公路建设的历程回顾
1.1.1高速公路建设对国家的重要意义
从1988 年10 月第一条短程高速公路(沪嘉高速) 建成通车至今,我国高速公路以平均每年2 000 km的速度递增。短短十多年的时间走过了发达国家三四十年的发展历程。据统计至2003 年底,高速公路里程已达到29 745 km。高速公路已不仅仅是客流和物流的载体,在现代物流、信息流、商业流、金融流和文化流的高速运行中也扮演着越来越重要的角色。
1.1.2投资主体、管理体制、收费体制
从九十年代初开始，我国各地区广泛实施“贷款修路、收费还贷”的政策，推动了我国公路基础设施建设实现跨越式发展，至2007年底，全国高速公路由零公里发展到58万公里，一、二级公路由219万公里提高到3564万公里。审计调查的18个省（市）中，95%的高速公路、65%的一级公路和49%的二级公路是依靠实施这项政策建设的。
目前我国许多地区已经建立起了以高速公路为骨架，以现代化机场、港口、场站为节点，以先进的通信体系为依托的现代化综合交通运输体系，促进了公路客、货运量快速增长，也带动了港口、航空、水路运输业的发展。同时，部分地区的公路建设还相对比较落后，整个运输体系还有待完善，公路收费制度还将在其中发挥重要作用。
1.1.3政策沿革
我国对公路收费的改革主要从以下几方面出发：
（1）我国对收费站点的审批管理不够严格，缺乏控制，许多地方的公路沿线收费站过多、过密，严重影响了车辆的通行效率。
（2）部分地方违背国家有关规定，出现了一边修建一边收费的情况，还有贷款修建高等级公路，贷款还清后仍继续收费的情况。关于贷款修建高等级公路收取通行费问题，中央是有明确规定的。按交通部、财政部等部门的相关规定，收费公路收取的通行费只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，绝不允许挪作他用，贷款还清后即停止收费。
（3）我国公路收费权实行商品化以后，在公路收费权转让的过程中出现了一些问题，主要是转让过程的审批不严格和收费权转让之后的管理不到位，造成了部分国有资产的流失。
2 现阶段我国高速公路收费体制的存在问题
2.1 收费标准不合理
我国各省公路一般都采用计重收费，规定基本的计重费率，车辆载重越大，费率越高。从国外看，美国的高速公路很少见到收费站；日本高速公路按行驶里程收费，可以打折；英国对于拥挤路段和非拥挤路段的收费标准不一样；德国只对大卡车收费。可以看到，我国目前的收费体系还不够灵活，这是由于我国对高速公路收费标准管制价格的确定没有一个明确的公式，而且尚无一套统一完善的收取标准。现行的标准主要是由各省、市公路建设经营单位根据项目建设规模、建设资金数额、贷款期限、还款要求、交通流量和道路使用者受益及承受能力等因素制定的。这种固化的收费标准往往不尽合理，容易造成效率损失。若收费标准过高，在有免费公路的情况下，消费者将选择免费公路，造成收费公路使用率下降和道路资源的浪费；若收费标准过低，收费公路的使用率上升，公路的运营养护成本加大，同时交通拥挤也会带来交通安全方面的隐患。
2.2 收费站点设立和管理不规范
公路收费站点的设立主要有三个方面的问题。
2.2.1 我国对收费站点的审批管理不够严格，缺乏控制，许多地方的公路沿线收费站过多、过密，严重影响了车辆的通行效率
2.2.2 部分地方违背国家有关规定，出现了一边修建一边收费的情况，还有贷款修建高等级公路，贷款还清后仍继续收费的情况。关于贷款修建高等级公路收取通行费问题，中央是有明确规定的。按交通部、财政部等部门的相关规定，收费公路收取的通行费只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，绝不允许挪作他用，贷款还清后即停止收费。
2.2.3 我国公路收费权实行商品化以后，在公路收费权转让的过程中出现了一些问题，主要是转让过程的审批不严格和收费权转让之后的管理不到位，造成了部分国有资产的流失。
3 问题的解决与对策
3. 1 实行高速公路特许经营
所谓公路特许经营,是由政府授予私人企业或混合经济企业(多种所有制混合) 即特许经营公司,在一定期限内享有公路建设、经营或管理的特许权;在经营期间,公司通过收取车辆通行费和综合开发经营,回收投资并获取效益;经营期满后,国家收回公路。特许经营的公路所有权仍属国家,特许经营公司只享有一定期限的公路经营权,国家对公路仍具有很大的控制权。公路特许经营在国外早有先例,日本、法国等都是通过实行公路特许经营使本国高速公路得到了快速发展。当前公路特许经营的主要方式有:
1)“BOT”方式,即建设(Build) 、经营(Operate) 、转让(Trans2fer) 之意。是指政府特许外商或国内企业投资者从委托人(通常是政府部门) 手中获得建设公路基础设施的特许权,在一定时期内享有独立从事这个项目的投资、建设、经营权,从中获得经济效益,经营期满后,公路经营项目无条件地移交国家。
2) 经营权转让。国家将已建成的高速公路经营权转让给特许经营公司,国家一次或分期收回投资。特许经营公司在经营期内通过收取车辆通行费和其他开发经营活动获得效益。这种方式,国家需先行承担公路建设任务和负责建设资金的筹集等。
3) 租赁。国家将已建成的高速公路租赁给特许经营公司经营,国家通过收公路折旧费收回投资。
4) 有偿监管。国家将已建成的公路交给监管公司,委托监管公司收费、管理、维修保养,并获得一定的承包经营费。公司收取的车辆通行费交国家,国家负责建设和承担全部经营风险,监管公司也需交纳一定的承包金。对高速公路实行特许经营是大势所趋。特许经营的方式虽很多,但都体现出高速公路公司与一般公司的不同之处,即它的政企合一性。通过特许经营,可以分清政府与企业的各自职责,有效地解决高速公路公司运作中的一些矛盾。如为解决高速公路平行线竞争问题,政府可授予特许公司特许权和优先权,允许企业优先收购平行线或在平行线上设置收费站。同时,政府从整体上搞好路网的宏观规划,进行总量控制,以保证企业利益;为解决税收问题,对特许公司可给予税收减免或低税的优惠政策;为解决公建设资金问题,政府可在特许公司贷款上给予较大数量的低息或无息长期贷款,鼓励企业发行股票上市或发行债券融资;为解决有些高速公路短期效益低的问题,政府可采取对特许公司给予一定的财政补贴,等等。对高速公路实行特许经营,我国尚处于探索阶段,虽在《公路法》中规定允许收费经营公路组建公路经营企业,但高速公路特许经营的相关配套政策还需要抓紧制定和完善。
3. 2 政府对垄断性领域国有企业的强化战略及管制
目前中国的高速公路公司大多是国有独资或国有控股公司,从事的是垄断性行业。在经济学界,一个被普遍认同的公论是“不受管制的垄断性企业必然损害经济效率和社会福利”。这个问题实际上在高速公路宏观社会效益与高速公路公司微观经济效益的矛盾中也体现出来了。要解决这个问题,就必须建立起对垄断性国有企业的科学管理体系,该管理机制至少要达到以下效果:第一,抑制垄断性企业提高价格和扩大成本的冲动,在减少政府补贴的同时,使公用事业部门的产品或服务价格维持在一个相对稳定的水平,从而能够抑制国民经济其他部门成本上涨的压力,保持国民经济的健康发展;第二,政府作为管制者对企业的经营状况能更深入而全面地了解,使政府作为所有者能够更好地对企业经营者进行监督,通过对企业成本认真核算,实现所有者利益的最大化,抑制企业内部人员对使用者利益的侵害,杜绝国有资产流失。该管理体系的建立必须符合市场经济的要求,而不是恢复传统体制中对企业的全面管制。具体地说就是除了价格管制外,垄断性企业的其他行为都应与竞争性企业一样在市场环境中进行。如政府通过对高速公路费率的管制,可以避免高速公路企业为片面追求企业微观经济效益而损害宏观社会效益的提价行为,从而促使其努力提高产品或服务质量和降低经营成本,以取得较好的经济效益。
3. 3 高速公路经营企业要建立可持续发展战略
为了缓解收费权期限的有限性与企业永续性之间的矛盾,高速公路企业应及早进行战略研究,建立企业的长期可持续发展规划和战略。主要有两个方面:一是进行滚动经营,不断扩展主营业务;另一方面是实施多角化经营策略,分散经营风险。
1) 滚动经营。尽管企业所拥有的某一条高速公路的收费权可能到期,但是企业可以继续有偿受让其他公路的收费权或投资建设新的收费公路,这样企业就会拥有一种长期的收费权资产,使主营业务不断扩展。滚动经营是一种单元化经营,这样使企业的经营风险增大,因为企业一定要保证可以不断地收购到收费权。
2) 多角化经营。企业除了经营收费公路之外,还可以发挥现金流量大等优势,充分利用高速公路资源及信息优势,积极涉足相关领域,或其他具有高成长性的领域,这样,收费收入的稳健性和其他投资的高收益性可以形成优势互补,从整体上提高投资的收益率。当在这些领域的经营有了良好的基础或达到一定的规模后,在公司所拥有的收费权资产到期后,甚至在没有到期时,企业就可以实施转型,将在其他领域的副业转为主业来经营。
在经营过程中,高速公路企业还应充分发挥资本的纽带作用,通过收购、兼并、重组等多种方式开展资本经营,实施资本扩张。对效益好的高速公路企业进行重组改制并上市也是较好的选择。
4 结束语
公路是属于混合型公共物品，具有排它性或具有较大的内部效益，这类公共品的提供应该建立在成本――效益分析的基础上，这样既能避免市场提供可能造成的消费不足的效率损失，又有效地防止公共提供可能造成地消费过度的效率损失。因此，我觉得政府有必要尽快调整收费公路结构，制定更为合理的收费公路制度体系，从本质上消除公路收费问题的不良因素，同时加大监管的力度，达到对公路收费进行规范有效地管理的目标，以促进我国公路有序、健康、快速的发展。