浅析政务流程再造
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提要政务流程再造的提出是基于企业流程再造而提出的。对企业而言，市场变化要求企业不断优化生产、经营、管理流程，在竞争中发展，获得经济利益而生存。政府是担当社会公共职能的组织，作为西方“政府再造”热潮主要内容的政务流程再造是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务品质，而不是简单的组织精简和结构重组。近年来，我国各级政府通过推行行政审批制度改革、行政服务中心、电子政务等形式，积极进行政府流程再造探索，并取得了明显成效。认真总结政府流程再造的实践经验，可以推动政府管理方式创新和服务型政府建设，加快构建社会主义和谐社会。
关键词：电子政务；政府再造；政务流程；服务型政府
中图分类号：C93 文献标识码：A
随着现代科学技术的大量应用，推动了政府改革公共事务管理和改进提供公共服务的手段与方法，而电子政务作为一种新型管理理念的载体，必然要对传统的政府管理模式、政府组织结构、业务流程和提供公共服务的方式进行再造，其功能才可以得到充分发挥。信息技术的发展和计算机的广泛应用，为政府变革提供了技术支持；公共管理理论的出现，为政府变革提供了理论依据；电子政务的应用，为实现政府再造提供了载体。随着社会信息化程度的提高，政府作为信息社会的中心节点，其信息化的程度正在成为衡量各国发展水平的一个标准。“再造”并不是简单地将现有业务、办公办事程序原封不动地搬上计算机，而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行全面革新。政府再造是电子政务建设和应用的前提，只有进行政府再造才能够消除部门分割，满足公众对无缝服务的需要，从根本上解决信息的不对称和信息闭塞的问题。政府为了利用信息技术提高政府管理和社会服务水平，使之更加符合电子政务“简便、透明、高效”的客观要求，对传统政府行政管理和服务的业务流程进行大刀阔斧的重新组合和更新改造。
一、政务流程再造的提出
政务流程再造缘起于企业流程再造。从企业再造到政府再造的发展“流程”可解释为一系列相关的、有内在联系的活动或事件所产生持续的、渐变的、人类难以控制的结果。“再造”的概念最早出现在计算机软件工程领域，与现代信息紧密相连。1993年美国著名管理学家、麻省理工学院教授Michael Hammer和JamesChampy在《再造企业――管理革命的宣言书》中正式对业务流程再造做了如下定义：企业流程再造是对企业的业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，使企业最大限度地适应以顾客、竞争、变化为特征的现代企业经营环境，并且系统地提出了业务流程再造的理论和方法。从此以后，在美国和西方发达国家中掀起了一场工商管理革命。企业再造理论以一种再生的思想重新审视企业，并对传统管理学赖以生存的基础――分工理论提出了质疑，成为管理学发展史上的一次巨大变革。企业流程再造理论是具有革命性的、创新的管理理论，同时，又是在不断发展和完善中的理论。政府改革从企业的变革中吸取经验，将企业业务流程再造的理论引入到政府改革的分析之中，并以此为基础，逐步形成了政府业务流程再造的理论。
政务流程再造的自身发展。20世纪七十年代中后期，西方国家普遍面临着政府管理的集权化和所形成的政府垄断，推行“福利国家”、“人民社会主义”，和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、效率低、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实，面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，以美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动，即“新公共管理运动”。这场改革运动的核心目标，就是要通过政府再造，建立一个高效的、对公众负责任的和更有回应性的政府。
政务流程再造尽管源于企业流程再造，但由于再造主体、客体和环境不同，导致政府流程再造不可能是对企业流程再造的简单模仿和移植，必须在“相似性”的基础上呈现特有的属性，即公共性、多样性、复杂性、长期性。
二、政务流程再造的必然性
实行政务流程再造有其施行的可能性：
第一，目前计算机技术高速发展和更新速度为实行政务流程再造提供了技术支持，使其成为可能。联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学院发表了一份联合报告，对联合国的190多个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较，报告将各国电子政务的建设划分为：起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及无缝链接五个阶段。方便起见，可以简单划分为：信息、信息互动和在线处理三个阶段。其中的信息没有任何的交互或互动行为，是政府上网的起步，也是最简单的服务；其次的信息互动具有一定的交互或互动性；在线处理实现了在线的业务处理和实时互动，是电子政务的最高级形式，从基本的网上纳税到复杂的在线行政，都可以纳入到这一应用层次。而这些都需要网络信息技术的发展为其提供支持。
第二，公民对政务公开及高效的政府办公需求推动了政务流程再造的进程。电子政务的推行有助于政府的角色和管理观念发生变化，建立一个以公众需求为导向的服务型的政务流程。现在，通过建立以客户为中心的政府门户网站，发展“一站式“服务的管理模式已成为世界各国开展电子政务的经验和共识。
第三，对政府组织结构精简的要求也使政务流程再造成为可能。政府机构人员长期超编，由于人员众多，导致了职能的进一步分割影响了工作的效率。到政府部门办事基本都是“门难进、脸难看、话难听、事难办”的尴尬局面，传统的政府工作方式多以会议研究、逐级下达、层层上报的形式进行的，这种现象必然导致政府工作效率的下降。政府职能通过网络的整合做到“一站式服务”，这样将使得过去政府机构普遍存在的“门难进、脸难看、话难听”的现象基本不复存在。
政务流程再造的必要性。运用流程再造的理论对政府进行进一步的改革，提高政府的信息化水平，提高政府的工作效率，转变政府职能，使政府能更好地发挥管理、决策、服务的功能，使政务流程再造成为必要。
信息时代，政府所面临的环境的不确定性增强，由于组织需要源源不断地从环境中吸收信息和资源，作为决策参考和未来的行为依据，环境不确定性的变化不可避免地将对政府的组织形态产生影响。“当外界环境的变化不确定时，组织不应采取层级结构，正式的规则和工作程序也不应很多，否则管理人员的理性思考和机构处理信息的能力将无法赶上变化的要求。”因此，只有改变这种状态，建立固化于组织内部的、能够快速适应环境变化的柔性结构，增加自身的反应力和适应力，
才能实现更好的组织运作，这正是电子政务的流程再造所要达到的目的。
政府内部专门岗位操作技巧的形成需要较长时间的工作经验，难以在短时间内快速见效，也无法被熟悉业务的公务员本人清晰地认识和阐述。信息时代中各种知识迅速膨胀，而人脑的容量、人的学习时间都是有限的，这就要求政府工作人员必须在提高知识水平和专业素质上多下工夫。
电子政务的流程再造是要借助信息技术的力量，在虚拟的网络环境中实现政府组织结构从层级制向流程型的转变，增强组织对变化的响应力，实现各个合作单元之间更好的协调。
三、政务流程再造的作用
(一)政务流程再造的社会作用。电子政务流程再造作为一种管理创新，产生的效用体现在很多方面，如时间效用、需求效用、合作网络效用、创新效用和社会效用等。社会效用主要是指政府通过电子政务流程再造减少、寻租现象，监督并制止官员利用职务暗箱进行操作等行为，从而增加整个社会的满意度。首先，电子政务流程再造有利于政府行政效率的提高；其次，电子政务流程再造有利于提高政府投入产出率。社会对它的投入是税收，社会从它得到的产出是公共品，电子政务流程再造有利于政府提高为社会服务的质和量；第三，电子政务流程再造有利于缩小国家间、地区间的“数字鸿沟”。电子政务的实施是一项社会公益事业，有利于普及信息技术，拉近公众和政府之间的距离，使得互联网更好地为平民阶层服务，这将有助于发展中国家减少贫困，弥补由于网络应用水平的差距造成的“数字鸿沟”；第四，电子政务流程再造有利于建立一个运转协调、公正透明、廉洁高效的政府体制，从而提高政府的公信度；最后，电子政务流程再造可以减少寻租现象的发生。
(二)政务流程再造对政府决策制定也具有一定的作用。随着社会的高速发展，对行政决策提出了新的更高的要求。传统的决策信息系统存在一定的缺陷与不足，健全和完善民主决策制度，逐步实现行政决策民主化，不仅是提高行政管理现代化和科学化水平的客观要求，也是社会主义民主政治建设的一项重要内容。政务流程再造能够更好地使电子政务成为强化公民对决策的监督途径，决策者可根据获取的反馈信息，发现决策及其实施情况，一旦出现决策失误或执行变形，就及时予以纠正。
四、政务流程再造的原则
(一)政府的管理、决策与事务性工作分开，要强化政府管理与决策的作用。政府的作用中很重要的一个方面是引导与催化，它要站在全局的高度，引导并帮助企业和公众的思想与行为向富国利民的方向发展。
(二)清理整合非增值性环节，简化中间管理层，扩大授权，追求成果。人员素质的提高和信息技术的进步，可将原来交给多人的任务，现在可以交给少数人完成，这反映在新流程中有时可将几项任务合而为一。由较少的人完成以前较多的人才能完成的任务，出现交接差错的机会就会大大降低，为交接而需要的等待也随之减少。
(三)实现信息共享性原则。在传统的业务流程中，相同的信息往往在不同的部门都要进行收集、存储、加工和管理，这其中存在很多重复性的劳动，很多单位甚至建立专门的部门，收集和处理其他部门产生的信息。随着信息技术的发展和应用，信息处理完全可以由处在不同业务处理流程中的人员完成，通过业务流程再造确定每个流程应该采集的信息，并通过信息系统的应用，实现信息在整个流程上的共享使用。
(四)流程步骤的自然顺序性。按流程的自然顺序，不同的步骤可以同时进行，这可大大提高工作的速度。流程步骤不应是人为的线形序列，而是按流程的自然先后次序排列。
(五)流程的可变通性原则。公众的需求是不同的，因此对所有公众都采取单一标准化的流程就不再适宜。在当今的环境需求下，需要使同一流程有多种变化形式，每一种变化只处理相应的事项，因而简单明了，且不存在特殊事项和例外事项，事情的处理更加规范化，处理速度也会大大加快。
(六)创新性原则。政务流程再造追求的是一种彻底的重构，而不是追加式的改进或改良，它要求转变习惯性的思维方式，发挥组织的创新能力，突破现存的结构与流程，重新发现完成工作的另类方法。所以，再造过程不能简单地依靠减少申报表、缩短流程节点来提高办事效率，更需根据相对独立、相互制约的组织管理原则，对政府部门内部职能进行整合，实现决策、执行、监督职能的分工与协作。
在这个高度信息化的时代，电子政务是一场政府管理方式的革命，再造的重点就是打破现有的官僚体系，带来的将是政府结构的变化和权力的转移和重新分配，必将出现新旧两种势力的冲突。政府再造是一个系统工程，必须全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。在经济全球化和信息技术革命的背景下，研究借鉴各国及工商管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，结合我国实际情况，实现各级政府政务流程优化和再造，由传统的行政管理模式向现代公共管理模式的转变，建立一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制。由于政务流程再造针对的是政府这个特殊部门，所以其实施往往会比较艰难，但是只有下决心去大力施行政务流程再造才是政府改革与创新的必由之路。
(作者单位：大连民族学院文法学院)