基于政策学角度的生态退耕还林的利益分析

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摘要 生态退耕还林曾作为我国的一项国策来落实，由此可以看出，它对于我国当下可持续发展的基本国情来说是至关重要的。从本质上来说，生态退耕还林是一项有利于人类生存发展且具有一定持久性的工程建设；而从现实角度上来看，虽然我国就退耕还林制订了相应的政策以保证农民的利益，但是，一定程度上生态退耕还林的利益并没有得到有效的体现。因此，本文基于政策学的角度对生态退耕还林的利益得失进行相应的分析和介绍。

关键词 政策学角度；退耕还林；利益分析

中图分类号 S7 文献标识码 A 文章编号 1673-9671-(2012)051-0224-02

所谓的生态退耕还林，其实质就是将那些易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地改造为林地，恢复森林植被，从而实现保护和改善生态环境的目的，为我国可持续发展奠定相应的环境基础，是我国进军西部实行西部大开发战略的重要政策。

1 我国生态退耕还林的相关政策

为了推动与督促生态退耕还林工程建设顺利、有效的进行，我国颁布了多项相关的政策法规、条例及其文件，其中，具有代表性的政策主要有《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》、《退耕还林条例》等，而所涉及的内容则包括退、还、管、补、配5个重要环节。

1）关于“退”的相关政策：就退耕还林的耕地类型进行了明确的规定，但凡不适合耕种的坡耕地及沙化耕地都应该按国家批准的相关规定进行退耕还林。

2）关于“还”的相关政策：坚持以生态林的营造为主，并对生态林的比例控制在80%左右，且不允许随意砍伐；实行荒山、荒地造林相匹配的政策，完成耕地的退耕还林之后，还必须在其周围的荒山、荒地进行造林种草；实行个体承包的政策，遵循谁造林、谁管理、谁收益的原则等等。

3）关于“补”的相关政策：“补”则主要是指国家对退耕农民给予的相关补助，其补助形式主要有粮食、现金、种苗等，其具体的补助情况视其具体的实际情况而定，不同的地区不同的造林类型，其相应的补助都会有所差异。

而国家对个地方政府前期的工作费与科技费的相关补助，则由退耕还林及还草的投资比例予以补助。

4）关于“管”的相关政策：就退耕还林的年度计划的下达时间、种苗的发放形式、财政的转方式移等进行了明确的规定，对于退耕还林中林权是核心、给粮是关键、种苗现行和干部保证4个主要环节予以强调，并对退耕还林的相关补助金实行专户专存、专款专用的发放形式，禁止不正当手段冒领。

5）关于“配”的相关政策：生态退耕还林工程建设的实施，必须配合农民的生产发展，将农村的产业结构进行相应的调整，在保证农民的收入下实现生态退耕还林工程建设的加强及其成果的巩固。

2 生态退耕还林的主要利益相关者

所谓的生态退耕还林的利益相关者就是与其有确切利害关系的个人、团体及相关机构。

生态退耕还林作为一项社会公共工程，在其整过程中所涉及到利益相关的主体很多，而按其相关政策规定予以界定，其直接的利益相关者主要包括3部分，即国家政府及其相关部门、地方政府及其相关部门和退耕的农户。

1）国家政府及其相关部门，作为生态退耕还林工程建设中相关政策的制定者，可归结为宏观层次上的利益主体，其所起的作用也是基于宏观调控的基础上实现的，如生态退耕还林工程相关政策的制定、工程实施的监督与组织等。对于国家政府而言，生态环境的有效改善是其首要目标，同时也是其最终的目的。

2）地方政府及其相关部门，作为生态退耕还林工程建设中相关政策的执行者，可归结为中观层次上的利益主体，其作用可视为中介的作用，主要将国家政府的相关政策、法规予以宣传、落实。对于地方政府而言，由于存在客观上的区域部门利益，因此，在执行国家宏观政策的同时，为加快地方经济的发展，增加地方的财政收入，也不可避免的倾向于自身利益的发展。

3）退耕的农户，作为生态退耕还林工程建设的主要参与者，同时也是生态退耕还林工程建设中相关政策的最终对象，是微观层次上的利益主体。事实上，大部分的农户都处于求生存的阶段，对于生态环境的享受愿望并不强烈，但是为了生存，农户迫切希望在生态退耕还林工程建设中增加自身的收入，从而获得相应的生活保障。

综上所述，就政策学角度而言，生态退耕还林工程建设中的各个利益主体的利益目标各不相同，其中，国家政府追求的是生态环境的改善，地方政府追求的是地方的经济发展、财政收入乃至地方官员的个人利益，而退耕农户则看重生活的保障及收入的增加。

3 生态退耕还林中利益相关者的利益关系

基于政策学角度，可运用成本-收益的方法对生态退耕还林工程建设中的各利益相关者的利益关系加以分析与概述。

3.1 国家政府及其相关部分的成本-收益关系

就国家政府而言，其对于生态退耕还林工程建设的成本表现为直接成本与间接成本两方面，其中，直接成本为国家政府在工程建设中直接支付出去的相关费用，如各项政策的制定与执行；间接成本则主要是因生态退耕还林工程建设的实施而引起的相关收益的损失，如粮食的减产。

而国家政府就生态退耕还林的相关收益包括生态环境的改善所带来的各种生态、经济及社会效益。

虽然生态退耕还林工程建设造成我国粮食的减产，但是目前我国的粮食供应基本上还是供大于求的现象，而由于近些年来生态环境的日益严重的破坏所造成的环境自然灾害，严重的影响到了人们的生产生活及国家的经济发展，因此，生态退耕还林对国家政府来说，其总体上是收益大于成本的。

3.2 地方政府及其相关部分的成本-收益关系

就地方政府而言，其对于生态退耕还林工程建设的成本也表现为直接成本与间接成本两方面，其中，直接成本为地方政府在执行和落实国家相关政策中支出的费用，如退耕还林工程建设的组织宣传、监督及管理，由于落实执行工作的复杂性及艰难性，使得地方政府的支出成本较大；间接成本则是由于耕地的林业化发展、农业化的受限而造成地方的财政收入减少，再加上地方财政也因相关经费的周转而造成本地的经济发展受限所引起的相关损失。

而地方政府就生态退耕还林的相关收益，除了地方政府可分享的部分收益外，其他的则是与生态退耕还林相关的政治安全和荣誉收益。

总体上而言，地方政府在生态退耕还林工程建设中所增加的财力、物力及人力，并没有得到对应的回报，因此，生态退耕还林对地方政府及其相关部门来说，其收益小于成本。

3.3 退耕农户的成本-利益关系

就退耕农户而言，其对于生态退耕还林工程建设的成本也是分直接成本与间接成本两部分支出的，其中，直接成本为退耕农户在退耕还林中所支出的相关费用，如种苗的购买及其人员的管理；间接成本则为退耕还林中所损失的现有机会成本和所需要面临的未来风险成本。

而退耕农户就生态退耕还林的相关收益也表现为长期与短期两个方面，其中，长期收益为生态退耕还林后从事其他产业及劳务所获取的收入，如外出打工；短期收益则由于参与生态退耕还林工程建设而当下获取的相关补助。

由于生态退耕还林工程建设中所退耕地基本上是不适合耕种的坡耕地，客观上而言，因退耕还林所造成的损失普遍不大，而且根据国家目前颁布的相关政策，在短期的收益大于成本的利益驱动下，农户退耕还林的意愿会较积极。

但就长远发展的角度，不难看出，退耕农户需要承担的风险也是非常大的。

1）归根于国家的相关政策。国家政策是否稳定将直接关系到农户退耕还林之后所承担的风险的大小。目前我国的相关政策也没有明确补助期限截止后的相关安排，尤其是那些退耕量多的农户，几年后需要承担的生活负担也是相当重的。

2）依赖于市场的条件。市场条件将决定未来林木业的经营风险。由于我国的生态退耕还林工程建设地区基本上为贫困的偏远地区，其交通运输的不便、居民市场意识的浅薄、林木价格及收益的不确定等因素都会致使退耕农户经营风险的存在。

3）自然环境中不确定因素的存在。对于退耕造林而言，不管是经济林，还是用材林，甚至是生态林，都需要良好的自然生态环境作为基础，一旦遭遇自然灾害，其农户多年来的造林成果将会毁于一旦，对此而言，农户所需要承受的风险成本将是巨

大的。

因此，就长远的发展角度而言，退耕农户在生态退耕还林工程建设中，其收益远远小于其未来需要承担的风险成本。

4 生态退耕还林中利益相关者的利益倾向

虽然就长远的利益目标而言，所有的利益群体基本上都是一致的，实施生态退耕还林工程建设实现生态环境的有效改善，最终实现人类社会的可持续发展。当就眼前利益而言，由于生态退耕还林工程建设中的各利益相关者之间存在着利益冲突，因此，在退耕还林未来的发展中各利益相关者的利益倾向也会各不相同，具体表现为以下两个方面。

1）就地方政府及其部门而言，由于当前的成本大于收益，自身利益没有得到有效实现的情况下，其利益倾向可能会偏离国家政府和退耕农户两个利益主体两者的利益目标。

作为联系国家政府与退耕农户的重要纽带，地方政府的相关行为也将会对国家政府与退耕农户造成直接影响，一旦地方政府只着手于自身单方面的利益考虑，对上盲目求发展，忽视自身的监督执行职能，对下报喜不报忧，趋利避害，那么将带来的影响将是双方面全局性的。

因此，对于地方政府的利益分配，国家政府及其相关部门应该予以高度关注，在调整并改善其利益分配的同时，还需正确引导地方政府及其相关部门的利益倾向

2）就退耕农户而言，虽然其眼前利益暂时已得到保证，但其长远利益不容乐观，随着时间的推移，其利益倾向可能也会偏离国家政府与地方政府的利益目标。

作为现阶段退耕还林工程建设的承包主体，退耕农户的经营行为与决策将对我国的土地用地产生直接的影响，再加上退耕农户属于个体，其个人的利益追求是时刻变化着的，当退耕农户的眼前利益不断被削弱的情况下，其利益倾向也会发生相应的改变，可能在不久的将来会放弃造林这条已被设定的出路，而是转向于其他行业的发展。如此一来，生态退耕还林的成果将得不到有效地巩固，甚至后续的生态退耕还林工程建设也随之出现瓶颈时期。

因此，对于退耕农户的利益分配，国家政府在予以直接的物质补助的同时，还应该更注重其退耕还林后自主生活的生存能力，根据实际情况，甚至可以将其生存发展与生态退耕还林工程建设的可持续进行实现统一。

5 小结

基于政策学角度，在生态退耕还林相关政策目标的实现过程中，其政策的功能主要体现在各种利益关系的调整和协调及利益冲突的减缓上，并且，将政策的主要利益群体的目标及其关系的一致性与其目标利益冲突的可协调性，作为衡量一项政策的科学可行性的评价标准和重要理论依据。但就目前我国的生态退耕还林工程建设中各利益相关者之间存在着利益冲突，并没有将其目标及关系表现为一致，因此，在未来的退耕还林工程建设中应注重其利益关系的相互调整，以实现生态退耕还林的科学可行性及其可持续性发展。

参考文献

[1]温亚利,陈丽荣.退耕还林政策的经济理论分析[J].林业科技,2008.

[2]戎晓红.退耕还林工程经济补偿机制研究[J].资源与环境,2011,21(3).