支持海西州矿产资源开发利用的税收政策研究

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海西蒙古族藏族自治州素有“柴达木盆地”之称，区域内蕴藏着丰富的资源，其中：湖盐、石油、天然气、有色贵稀金属及非金属矿产资源储量之大、品种之多、品位和组合利用价值之高，为国内独有，各种资源潜在价值在16万亿元以上。2009年4月，柴达木地区被批准为国家级可持续发展试验区，是目前全国面积最大的区域性循环经济试点产业园区，也是青海省推进新型工业化和国家实施西部大开发的重点地区。2010年3月，国务院正式批复了《青海柴达木循环经济试验区总体规划》。随着循环经济战略的实施，税收的作用就显得越来越重要。如何发挥税收杠杆作用，推动海西经济发展方式的根本转变，实现经济与税收的双赢，探讨完善有利于发展循环经济和支持海西州矿产资源开发利用的税收政策已成为国税工作面临的重大课题。

一、海西资源开发概况

(一)资源概况。柴达木地区矿产资源因其能源和盐湖资源丰富而被国家列为“西部十大矿产资源集中区”之一。海西地区先后发现各类矿产86种，产地1050处，占全省的59％。探明储量的矿产57种，上储量表的矿产48种，占全省的55％，占全国的28％。资源潜在经济价值达16.27万亿元，占全省矿产阮余农资源潜在价值的95％以上，占全国的13％。

(二)经济状况。海西州境内共划分为东西部两个经济区。东部经济区以农业为主，西部经济区以工矿业为主。格尔木市、德令哈市、花土沟镇、锡铁山镇等依托资源开发建立起来的工业城镇基础设施日趋完善，城市化和工业化步伐不断加快，已成为青海省重要的石油、天然气、盐化工、有色金属、建材资源开发、加工的基地，开发矿产资源的环境十分优越。矿业在海西国民经济中占有主要地位，是海西经济的支柱产业。截~2009年底，全州实有各类矿山企业251家，从业人数22318人，全州年产矿石总量4939.49万吨，天然气57800万立方米。实现矿业产值162.68亿元，综合利用产值12.59亿元，实现矿业利润总额55.42亿元。

(三)矿产资源开发的类型。海西州开发的主要矿产资源分为三大类：能源矿产资源、金属矿产资源和非金属矿产资源。能源矿产资源主要是油气资源和煤炭资源：金属矿产包括黑色金属矿产、有色金属矿产、贵金属矿产和稀有金属矿产等；非金属矿产主要集中在盐湖地区，故也将其称之为盐湖资源，海西州非金属矿产中的钾、镁、锂、锶、芒硝等7种矿产储量居全国首位。现有矿产地281处，其中大型矿床72处(内含特大型矿床22处)，中型矿床61处，小型矿床22处。

1.油气资源。累计探明加控制石油地质储量4.08亿吨，其中累计探明地质储量为2.89亿吨，可采探储量3443.1万吨，居全国第13位；累计探明加控制天然气地质储量3663亿立方米，其中探明3046亿立方米，为我国陆上第四大气区。

2.煤炭资源。煤炭资源主要分布在祁连山、柴北缘两大含煤区，探明和保有资源储量为51.5亿吨，占全省保有资源储量的86％，其中保有基础储量为19.5亿吨，占全省保有基础储量的72.86％。由西到东主要分布在鱼卡矿区、绿草山大煤沟矿区(主要为优质动力煤――长烟煤和不粘煤)，以及木里煤田聚乎更矿区、江仓矿区(主要为优质焦煤)。

3.金属资源。柴达木累计探明铁矿资源储量2.9亿吨，远景储量5亿吨以上。主要分布在东昆仑山北坡的都兰、格尔木地区。以昆仑山、柴北缘成矿带为主的有色及贵金属矿区，已探明和保有黄金资源量100吨，铅锌资源量150万吨，铜资源量50万吨，钼资源量5万吨。

4.盐湖资源。已探明的保有盐湖资源储量：氯化钾7.06亿吨、镁盐21 O亿吨、氯化钠3317亿吨、芒硝69亿吨、锂矿1890万吨、锶矿1928万吨，均居全国首位，其中氯化钾、氯化镁、氯化锂等储量占全国已探明储量的90％以上。硼矿1573万吨，溴储量29万吨，居全国第2位。

二、矿产资源开发的经济效益情况

(一)矿产资源开发利用现状。海西州石油、天然气、盐湖矿产资源、有色金属矿产资源开发已成为全省国民经济发展的支柱产业。黄金、盐湖矿产资源的开发等对全州经济的发展也起着重大的推动作用。2009年以来，全州工业企业积极应对金融危机，抢抓机遇，克服困难，在十分严峻的外部环境下实现逐步回升。2009年全州完成工业增加值205.92亿元，同比增长11.6％。

2009年，煤炭开采业累计完成工业增加值26.06亿元，同比增长29.5％：黑色金属业随着格尔木胜源选矿有限责任公司的投产，产值较同期大幅提高，全年完成增加值4.29亿元，同比增长167.4％；有色金属矿采选业由于受国际铅锌价格下降的影响，导致大部分企业生产规模、销售价格下降，效益降低，全年完成增加值11.7亿元，下降3.7％；石油和天然气开采业由于受油田公司减产的影响，全年完成增加值43.3亿元，下降14.8％。以上行业共完成增加值197.71亿元，占全部工业增加值的96％。

西部大开发实施以来，海西地区工业企业积极适应市场需求，调整产品结构，提高产品科技含量，注重产品质量和性能，钾肥、焦炭、氯化钙等一批名、特、优产品畅销省内外，有些产品还远销海外，为海西州出口创汇做出了贡献。2009年同1999年相比，原煤1171万吨，增长25.8倍：水泥32.9万吨，增长9.9倍i钾肥(折纯量)280.8万吨，增长6.6倍：原盐92.7万屯，增长1.7倍。2009年与1999年相比，天然气43.07亿立方米，增长124倍：铅精矿含铅量8.85万吨，增长1.7倍：锌精矿含锌量6.8万吨，增长1.4倍：原油加工量81.02万吨，增长1.5倍：焦炭69.45万吨，增长36.2倍。纯碱119.8万吨，比1999年增长101.5倍。10年来，新投产了碳酸锂、硼酸、氯化钙、焦炭、碳酸锶、硫磺等十几种新产品。

(二)矿产资源经济收入对国税收入的影响。随着海西地区矿产资源型产业的不断壮大和发展，石油、煤炭、化工、有色金属早已成为地区支柱行业，2006到2009年四年间，石油、煤炭、化工和有色金属业累计分别入库税收73.78亿元、12.73亿元、30.97亿元和10.54亿元，占同期税收总量的50.61％、8.73％、21.24％和7.23％。石油天然气、盐化工业及煤碳资源行业对全州国税收入支撑作用明显。2008至2009年海西州四大重点行业完成国税收入所占全州国税收入的90％以上，2008至2009年石油天然气、有色金属、盐化工业、煤碳五大行业完成税收任务比重分别为58％、55.54％、67.04％、61％。如果按照柴达木

循环经济试验区发展规划主导产品工业总产值在现有基础上翻两番的目标，青海经济将会有大的飞跃，随之而来的将是国税收入的大幅增长。

三、当前矿产资源开发行业税收政策执行情况

(一)主要的税收优惠政策。新企业所得税法实行“产业优惠为主，区域优惠为辅”的新税收优惠体系，对企业从事农林牧渔业、公共基础设施以及环境保护、节能节水项目所得，实行减免税政策；取消区域限制，对国家需重点扶持的高新技术企业统一实行15％优惠税率；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资，可按10％比例实行税额抵免；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，减按90％计入收入总额：企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50％加计扣除：形成无形资产的，按照无形资产成本的150％摊销：企业安置残疾人员的，在按照支付给残疾职工工资据实扣除的基础上，按照支付给残疾职工工资的100％加计扣除等，充分体现了国家对农业、公共基础产业、高新技术产业以及循环经济等方面的政策倾斜，这些规定加大了扶持和鼓励发展循环经济、保护环境的力度，为环保产业的发展提供了统一规范的税收法律保障与制度安排。

(二)税收优惠政策落实情况。第一，从海西州企业享受税收优惠政策方面来看，当前主要是体现在企业所得税税收优惠政策上。“十一五”期间共有213户次企业享受企业所得税减免税，共计减免内资企业所得税403894万元，外资企业所得税9300万元，合计减免413194万元。第二，四大行业享受所得税减免情况。海西州减免税企业主要分布在石化、采矿、盐湖资源、钾肥等资源开发行业且享受的减免税额逐年增加。从企业享受政策情况来看，中国石油天然气股份有限公司青海油田分公司减免企业所得税较多，2006年至2009年累计减免企业所得税253156万元，占合计享受减免所得税总额的61％。

(三)矿产资源开发中存在的税收问题。海西州的矿产资源开发在全省占有举足轻重的地位，成为海西州和全省国民经济发展的支柱，但从总体上看仍处在开发的初始阶段，矿产资源开发中还存在一些不可忽视问题，主要有以下几点。

1.缺少以保护环境为目的的专门税种。在我国现行的税收政策中，缺少以保护环境为目的的专门税种，限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门的用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收在环境保护方面的作用。如：在企业所得税中仅有一条对企业利用“三废”(废气、废水、废渣)进行生产的税收优惠措施。而对外商投资企业和外国企业则几乎没有有关环境保护和资源综合利用的条款。采煤区周围固体污染、水源污染和大气污染十分严重。煤炭生产的伴生物煤矸石自燃会排放出SO2等有害物质，对当地环境造成了严重污染。其次煤炭的过度开采会破坏地表和地下水系统，造成水位下降，采煤区及其周边地区生产生活用水十分困难。再次煤炭大量开采对植被和树木的破坏非常严重，在过去几十年间，海西地区植被严重退化，柴达木盆地内沙漠化面积逐渐增加，绿洲面积不断减小，风沙加剧，这些因素严重地影响了海西州矿产资源开发利用与外部环境的平衡和持续发展。

2.冲央和地方政府税收收入划分比例不适合资源开发地区。民族区域自治法第65条规定，国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。但在实际中这一规定未能得到很好执行。目前，增值税是中央地方共享税，75％入中央库，25％还要在省、地区、县市进行再分配，资源开发地实际利益仅为增值税额的7.5名或5.5％，拥有丰富资源的地方政府享有比例偏低；企业所得税中，青海油田分公司企业所得税100％入中央库，其它企业的企业所得税60％入中央库，40％由地方享有。但执行企业所得税优惠政策以后减免税偏高，所得税的减免毕竟要影响地方财政收入，地方政府实际分配并不高，全面落实这一政策必然给地方的发展带来一定困难，导致资源开发地区缺乏有效的资源补偿。

3.生产销售钾肥由免征增值税改为实行“先征后返”政策，没有给农民带来真正的实惠。截至2009年底，海西州全年氯化钾产量348.9万吨，销售收入712629万元，2008年钾肥行业增值税收入76485万元，2009年钾肥行业增值税收入73514万元。从钾肥行业的税收政策看，国家自2004年12月1日起，对化肥生产企业生产销售的钾肥，由免征增值税改为实行“先征后返”政策的主要目的是降低农民的生产成本，增加农民收入，保护和提高农民种粮积极性，但从政策的落实上看农业生产资料利润基本上留在流通环节，农民不是直接的收益者，而直接流入了钾肥生产企业。一方面钾肥的定价策略一直是采取跟随港口价格，因此钾肥的销售价格也随着缺钾的需求及进口钾价格的上调出现一路攀涨，从统计数据来看，钾肥2005年的平均销售价格为1630元/吨，2006年1650元/吨，2007年1870/吨，2008年2800元/吨，环比增长率为1.22％、13.33％、49.73％。化肥价格的猛涨造成了两大对比鲜明的现象：一是农民从农产品价格恢复性上涨的得利被吞噬了一大块；二是整个化肥行业出现了高额的利润。据测算2004年到2008年间每吨钾肥的生产成本在550-900元之间，其主营收入与净利润的环比增长率为202.82％、-5.12％、46.58％、12.93％。另一方面是返还的税款增加了企业资金的周转率，使企业有更充沛的资金用于生产和在建工程项目，企业销售额和上缴增值税也得到大幅度提高，大大促进了企业的生产发展，在一定程度上对资源的过度开采起到了推波助澜的作用。为保证建设进度与创造经济效益齐驱并进，很多企业采取边基建边生产的方式。“先征后返”政策为公司利润进一步增长和现金流的良好循环起到一定作用，其经济实力增强，经营规模扩大，掠夺自然资源成为新的经济增长点。

4.资源开发企业收入与成本不尽合理。近年来，我国利润率高的行业中不少行业是资源开发型的，之所以投资回报率比较高，除了劳动力成本低外，一个重要的原因是“产品高价，资源低价，环境无价”这种价格格局造成的，如青海西旺矿业开发有限公司2009年营业成本占销售收入的比例达到了68％之多，收入与成本之间存在的高差额利润本应通过征收企业所得税实现资源补偿，但通过减免税形式转移到了开采者手中，资源的国家所有权不能完全实

现，造成收入分配关系的扭曲。企业利益在某种程度上讲在损害国家利益和公众利益基础上获得的。

5.矿产资源税费水平低，计征依据不科学，征收主体错位。海西州的重点煤炭生产企业中，青海煤业鱼卡分公司的煤价平均为108元／吨，而青海庆华矿冶煤化集团有限公司煤价高达960元／吨，价差达852元，而调节级差的煤炭资源税定额仅为0.3-5元／吨。显然，现行矿产资源税费水平极低，对相关利益关系的调节没有实质意义。矿产资源补偿费计征公式中的开采回采率系数，是难以科学计算和非经济的因数，执行中会产生征收的高成本，目前由政府行政管理部门以行政的或计划的方式确定，资源税计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源的积压和浪费。我国划分资源登记、制定资源税税额的主要指标是矿藏储存情况、开采条件等。但是10年来，矿山的开采条件和储藏条件都已经发生了变化，资源市场价格今非昔比，但税额的调整却不大。

6.企业所得税减免广泛采用直接式减免。企业所得税减免税形式广泛采用直接式减免，如对企业性质的不同，外商投资企业实行“二免三减半”优惠、新办生产性企业实行五免五减按15％，“五免五减半”等优惠政策，导致经济利益直接流向资源开采者手中，政府对企业减免税资金的使用用途不易掌握、税收调节环境保护等方面的功能明显减弱。

7.资源开发的补偿力度不够。通过对柴达木资源开发及资源补偿状况的调查分析可以看出，资源开发补偿机制尚未形成，征收的资源补偿税费与所减免的企业所得税不成比例，一般征收的资源税和矿产资源补偿费仅占减免企业所得税额的10％左右。一方面是资源的无序、粗放式开采，另一方面则是给予企业所得税的大量减免，造成了资源滥采乱伐，人为加剧了对资源的掠夺性开采。

四、税收政策需要改进的意见

(一)适时开征环境保护税。适时开征环境保护税，做到资源开发和环境保护并重，限制高污染行业扩张蔓延，从而保护海西乃至整个西部地区优美的自然环境，保持可持续发展，避免重走发达国家先污染后治理的老路，达到人与自然和谐相处的境界。目前，尚未开征环境保护税的情况下，可借鉴山西省人民政府的作法，按企业年销售收入的1％-5％征收环境补偿基金，用来对资源开发地区的环境恢复整治。同时对企业利用“三废”(废气、废水、废渣)等废弃物为主要原料进行生产的，适当延长减免企业所得税年限(目前减免期为5年)。

(二)建立对资源开发地区的反哺机制。在税收政策上，建立对资源开发地区的反哺机制，如加大资源开发地区地方政府的增值税分享比例；对中央企业所得税实行中央和地方共享。如青海油田分公司作为全州乃至全省的重点税源企业，其企业所得税100％入中央库，为了更好地贯彻落实民族区域自治法，促进海西地区民族经济发展，建议将青海油田分公司企业所得税由中央级收入调整为共享收入，将所有企业缴纳企业所得税40％的地方分成直接分享到资源开发所在地。进一步增加地方财政收入，提高民族地区财政的调控能力，加大工业“反哺”农业、教育、卫生等社会事业的力度，促进资源开发地区社会整体发展。

(三)恢复征收钾肥增值税并提高其资源税税率。建议对化肥生产企业生产销售的钾肥，由增值税先征后返改为直接征税，民族区域自治法早已有原则性规定，赋予民族区域自治地方适当灵活的税权，以便更好地发挥税收对少数民族地方经济社会发展的促进作用。在现行“先征后返”政策的前提下实行专项的财政转移支付制度，在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，参照海西州盐湖资源的分布情况由收定支进行专项转移支付，规定转移支付资金的使用方向，当地政府在规定基础上使用转移支付资金，能全方位地体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，实现盐湖资源的有效配置。

(四)严格规定资源开发企业的生产经营期限。可以借鉴《外商投资企业和外国企业所得税法》的做法，严格规定资源开发企业的生产经营期限，对资源型企业实行区域性所得税优惠政策。西部地区地处长江、黄河、澜沧江的上游地区，是中下游地区的生态屏障、水源涵养地，同时，又是生态敏感、脆弱地区。从改善全国生态环境的作用和意义来讲，对资源型企业应实行区域性所得税优惠政策，严格规定资源开发企业的生产经营期限，对于过度无序乱采企业，实际生产经营期限达不到规定年限的，不予享受所得税优惠政策。

(五)提高资源税单位税额和矿产资源使用费收取标准。按矿产品位、富集程度、开采难易条件等实行级差征收，改革和完善资源开发补偿机制，由现行的按销量或自用量征收改为按地质储量分年核定征收，不允许地方擅自减免和企业拖交欠交。企业交纳的资源税和矿产资源使用费可计入成本费用，允许在交纳企业所得税前扣除，有利于促进资源成本化，避免“产品高价，资源低价，环境无价”这种价格格局造成的，收入与成本之间存在的较高差额利润本通过减免税形式转移到了开采者手中。使资源有序开发和补偿呈现良性互动，最大限度地提高资源的有效利用，切实做到资源开发和环境保护的双赢。

(六)企业所得税减免广泛采用间接式减免。目前，我省企业所得税减免税形式是广泛采用直接式减免，如“五免五减半”企业所得税优惠政策，它将导致经济利益直接流向资源开采者手中，政府对企业减免税资金的使用用途不易掌握、税收调节环境保护等方面的功能明显减弱。在广泛实行企业所得税间接式减免情况下，如对资源开发型企业购买新技术、新工艺的机器设备，用于环保的机器设备等资本化成本分期摊入成本费用的同时，在投资的一定范围、一定时期内，在目前规定的基础上比一般企业加大准许抵扣企业所得税的数额，同时对固定资产进行加速折旧；对资源开发型企业研究开发新技术、新工艺所发生的各项技术开发费用，凡当年实际发生的技术开发费用比上年实际发生额增长达到一定比例的，其当年实际发生的费用除按据实列支外，经由主管税务机关审批后，可再按实际发生额的一定比例，在目前规定的基础上比一般企业加大准许抵扣企业所得税的数额；对于企业综合利用资源取得的收入可减按一定比例计入应税收入，即只对收入的部分而不是对收入全额征税。目前，我国资源利用率低源于技术落后，据有关部门统计，国有煤矿的资源利用率是50％，县级煤矿的利用率是20-30％，大多小煤矿低于20％，资源回收率仅30％。因此，运用以上间接式企业所得税减免方式，更能充分发挥税收的职能，促使资源开发型企业广泛采用新技术、新设备，促使企业技术进步，不仅有利于保护环境，而且还可以提高经济效益，在资源得到了补偿的情况下实现了良性循环。

(七)进一步加大企业所得税征管力度。严格按照国家政策法规制定的标准并依据海西实际配以行政协调机制，加强国税、地税、矿管、工商、国土资源等部门的协作配合和信息共享，进一步加大企业所得税征收管理力度，努力做到资源开发的有序进行和资源的有偿使用。

(作者单位：海西州国家税务局)