论WTO框架内国际贸易行政诉讼制度的完善
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摘要：加入wto后，我国加强了对国际贸易行政诉讼制度的规定与规范，但相关制度如原告范围、受案范围以及人制度等有待进一步完善，有必要进一步扩大国际贸易行政诉讼原告的范围和法院对国际贸易行政诉讼案件的受案范围。有必要提出对国际贸易行政诉讼人较一般行政诉讼人更高的要求。以切实保障国际贸易行政诉讼案件当事人的合法权益。
关键词：WTO；国际贸易：行政诉讼制度；完善
中图分类号：F741
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2009)09-0054-04 收稿日期：2009-06-26
加入WTO后，规范我国国际贸易行政诉讼制度的相关法律法规主要有《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)以及最高人民法院颁布的三个司法解释，分别为：《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(以下简称为《若干规定》)、《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反倾销的规定》)、以及《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反补贴的规定》)，上述法律规范对我国国际贸易行政诉讼制度作出一定的规定，有利于WTO规则及我国的人世承诺在我国国际贸易行政诉讼领域的实现，但我国国际贸易行政诉讼制度仍存在原告范围过窄、人民法院受案范围应予扩大、国际贸易行政诉讼人制度相关规定仍需进一步规定和明确等问题，需要进一步完善。
一、我国国际贸易行政诉讼原告的范围应予扩大
(一)我国国际贸易行政诉讼原告范围与WTO规则及我国入世承诺不符
原告是国际贸易行政诉讼程序的启动者，因此保障国际贸易行政案件当事人合法地享有诉权，直接涉及到对原告权益的保护以及对行政机关行政行为的监督。WTO有关协定对当事人提讼的资格规定为“受到行政行为的不利影响”，即只要受到行政行为“不利影响”的行政相对人均可作为原告提起行政诉讼。如GATS第6条第2款第1项规定：“对每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。如此类程序并不独立于作出行政决定的机构，则该成员应保证此类程序在实际中提供客观和公正的审查。”即当事人只要认为受到行政行为“不利影响”，就有权提讼，因此可以说WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定。根据中国加入WTO议定书第2条规定，中国明确承诺享有诉权的是“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业”。即只要是受到行政行为不利影响的任何人，就有权提起救济请求，足见我国人世承诺中国际贸易行政诉讼原告的范围非常广泛。(张蹇等，2008)
然而，依据《行政诉讼法》第11条，以及《若干规定》第3条的规定：“自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员(以下统称行政机关)有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益的。可以依照行政诉讼法以及其他有关法律、法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。”因此，我国国际贸易行政诉讼案件的原告应当是认为自己的“合法权益”受到“具体行政行为侵犯”的自然人、法人或其他组织，从而将原告的范围限定为“合法权益”受到了“具体行政行为侵犯”的行政相对人。对国际贸易行政诉讼原告资格的规定不仅与WTO规则及我国的人世承诺不符，也不利于行政相对人权利的保护：首先，“侵犯”与“不利影响”的法律意义并不相同，行政相对人必须有合法权益受到实际损害的事实，才能称为“合法权益受到了侵犯”。而“不利影响”并不要求一定要有实际的损害，即使影响的是间接的或可预见的利益也可称为“不利影响”；其次，具体行政行为的范畴也远狭窄于行政行为的范畴，受抽象行政行为不利影响的行政相对人被完全排除于行政诉讼原告的范畴之外。
(二)应将原告范围扩大为“受行政行为不利影响”的所有行政相对人
按照《行政诉讼法》第11条以及《若干规定》第3条的规定，不仅合法权益受到抽象行政行为不利影响的行政相对人排除于行政诉讼原告范围之外。同时也将仅受具体行政行为“不利影响”的行政相对人但未有实际损害的行政相对人排除于行政诉讼原告的范围之外，相比WTO协定规定的“受到行政行为的不利影响”，以及我国入世时承诺的“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业”，《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”，《若干规定》规定的“合法权益受到了具体行政行为的侵害”的范围要狭窄很多。《行政诉讼法》与《若干规定》有关原告资格，的规定不仅与WTO协定的规定不符，同时也违背了我国加入WTO时所承诺的履行WTO的有关司法审查的义务，即我国应符合WTO规则的要求，在与各成员国实施有关对外贸易的法律、法规、规章和行政决定的过程中，必须为当事人提供申请复议和提讼的机会。(陈秋云等，2006)更为重要的是，将许多本有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织排除在国际贸易行政诉讼原告的范围之外，不利于行政相对人合法权益的有效保护，也不利于对行政机关行政行为的有效监督。因此，有必要对《行政诉讼法》和《若干规定》进行修正，完善对国际贸易行政诉讼原告范围的规定，将原告范围扩大为“受行政行为不利影响”的所有行政相对人，以同WTO的规定和我国的人世承诺相符，并有效保护行政相对人的诉讼权利。
二、我国国际贸易行政诉讼的受案范围应予扩大
与国际贸易行政诉讼原告范围应予扩大相对应，目前我国国际贸易行政诉讼的受案范围仅限于行政机关的具体行政行为的规定同样与WTO规则及我国人世承诺不符，有必要对《行政诉讼法》以及《若干规定》予以修正，完善我国国际贸易行政诉讼的受案范围，切实保障行政相对人的合法权益。
(一)将与国际贸易有关的抽象行政行为纳入受案范围
1 将抽象行政行为排除于行政诉讼受案范围之外不合理。
《行政诉讼法》第11条以及《若干规定》第3条将抽象行政行为完全排除在国际贸易行政诉讼受案范围之外，既与WTO的相关规定冲突，也与我国的入世承诺相违背。如GATS第6条第2款(a)项规定，影响服务贸易的措施当然既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。依据《中华人民共和国加入议定书》第2条(D)款第l项规定，“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序。以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》(‘GATT1994’)第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。这里所说的所有行政行为既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。
2 将与国际贸易有关的抽象行政行为纳入受案范围的建议。
将抽象行政行为纳入国际贸易行政诉讼的受案范围是行政诉讼法修正的应有之意，但对如何将抽
象行政行为纳入国际贸易行政诉讼范围这一问题，学者的观点并不一致：有学者主张将所有的抽象行政行为都纳入行政诉讼的受案范围，也有学者认为人民法院只能对规章以下的抽象行政行为行使司法审查权。笔者认为：应当将与国际贸易行政案件有关的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，以与WTO的规定和我国的人世承诺一致。但在具体的做法上可采用渐进的方式进行，在《行政诉讼法》未修正之前，可参照《行政复议法》的规定，先将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，同时要求该规范性文件是被诉具体行政行为作出时的依据，并在对具体行政行为提起行政诉讼时一并向人民法院提出，如此既能维护行政相对人的合法权益，也能在一定程度上避免对现有立法的过于突破。但最终，需要通过对《行政诉讼法》的修正，将所有抽象行政行为纳入人民法院的审查范围，并允许行政相对人直接对抽象行政行为提讼。至于谁能够对抽象行政行为提起行政诉讼，即抽象行政行为诉讼案件的原告资格问题，可以借鉴叶必丰教授的观点：有权对抽象行政行为提讼的原告可分为两类：一是受该行为拘束或影响的任何行政相对人；二是受该行为拘束或影响的行政相对人所组成的同业公会或行业协会。(夏金莱等，2003)
(二)将行政终局裁决行为纳入行政诉讼受案范围
1 行政终局裁决行为排除于行政诉讼受案范围之外的现状。
TRIPS第41条第4款规定：“诉讼当事方应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审查，并在遵守一成员有关案件重要性的法律中有关司法管辖权规定的前提下，有机会要求至少对司法初审判决的法律方面进行审查”。但目前我国仍然存在一些与WTO规则相冲突的将行政终局裁决行为排除在人民法院司法审查范围之外的法律规定。如依据《行政复议法》第14条的规定，如果选择了由国务院最终裁决国务院部门以及省级人民政府作出的具体行政行为，则国务院作出的裁决就排除在人民法院的受案范围之外。依据《行政复议法》第30条第2款的规定，省、自治区、直辖市人民政府所作的有关自然资源的行政复议决定亦排除在人民法院受案范围之外。
2 将行政终局裁决行为纳入行政诉讼受案范围的建议。
从WTO的规定来看，只要某个政府行为与国际贸易有关并在WTO协议的框架之内，利害关系人不服就可以对之提讼或请求救济，并没有排除最高行政机关和级别比较高的行政机关的行为。(江必新，2002)同时，根据我国入世议定书的规定，接受司法审查的行为包括“所有与GATT1994第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。因此，行政终裁行为应只在行政系统内部“终局”。而对行政行为进行最终裁决的权力应落脚于司法。(朱淑娣等，2006)应当修正《行政复议法》等现有的立法规定，取消对行政终局裁决行为不得提起行政诉讼的限制性规定。保证行政复议与行政诉讼有效衔接，确保行政相对人能够对行政机关的所有行政行为提起行政诉讼。
(三)将行政指导行为纳入行政诉讼受案范围
1 行政指导行为排除于行政诉讼受案范围之外的现状。
依据我国《行政诉讼法》的规定，行政指导并不在人民法院的受案范围之列。依据《若干规定》以及《反倾销的规定》和《反补贴的规定》，我国国际贸易行政诉讼的受案范围也仅限于对行政机关具体行政行为提起的诉讼。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第1条第2款第四项关于“不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，更明确将行政指导行为排除于行政诉讼受案范围之外。这显然不符合“有权利即有救济”的法治原则，也与WTO规则相冲突。
2 将行政指导行为纳入行政诉讼受案范围的建议。
建议修改现行《行政诉讼法》，将国际贸易中涉及的行政指导行为纳入行政诉讼的受案范围。鉴于行政指导诉讼案件的被告恒定为作出行政指导行为的行政机关。争议不大，笔者在此主要阐述对行政指导诉讼案件原告的观点。与前述对原告资格认定条件的观点一致，笔者认为不应当将行政指导诉讼案件的原告限于合法权益受到行政指导行为侵害的行政相对人，行政指导诉讼案件应当由受到行政指导行为不利影响的行政相对人提起行政诉讼，具体包括行政指导直接所针对的行政相对人、与行政指导行为有密切联系的行政相对人以及合法权益可能受到行政指导行为不利影响的行政相对人等。
三、我国国际贸易行政诉讼人制度应予完善
国际贸易行政诉讼原告范围与受案范围的扩大当然有利于行政诉讼目的的实现。但作为专业性很强的涉外诉讼，国际贸易行政诉讼当事人往往需要委托专业的诉讼人代为诉讼，以保证自己的合法权益能够通过诉讼获得有效的保障。对国际贸易行政诉讼而言，完善的诉讼人制度十分重要。
(一)现行立法对国际贸易行政诉讼人的规定不利于当事人合法权益的保障
《行政诉讼法》第29条规定了行政诉讼的当事人、法定人可以委托律师、社会团体、近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民担任诉讼人，对国际贸易行政诉讼人并未提出特殊要求，也未有其他法律规范对此作出特别规定。然而，国际贸易行政诉讼较一般行政诉讼具有涉外性以及专业性很强的特点，欠缺国际贸易行政诉讼专业知识和专业背景的诉讼人很难为诉讼当事人提供良好的专业的法律服务，诉讼当事人的合法权益有可能因为人专业知识和执业经历的欠缺难以得到有效的保障，通过专门的诉讼制度保障诉讼当事人合法权益的立法目的将因此难以在司法实践中得到有效实现。因此，为保障国际贸易行政诉讼当事人的合法权益，也为推进我国国际贸易行政诉讼制度的健康发展，有必要对从事国际贸易行政诉讼业务的诉讼人提出区别于一般行政诉讼人的专门要求。
(二)完善我国国际贸易行政诉讼人制度的立法建议
笔者认为，鉴于国际贸易行政诉讼的涉外性和极强的专业性，为更好的保护诉讼当事人的合法权益，应当以立法的形式对国际贸易行政诉讼人作出较一般行政诉讼人更高要求的规定。因《行政诉讼法》作为专门的行政诉讼程序法典，其规定应针对行政诉讼的主要制度作出原则性的规定，因此有关国际贸易行政诉讼人的具体要求，可参考中国证券监督管理委员会以《律师事务所从事证券法律业务管理办法》规定对从事证券法律业务的律师事务所和专业的要求③，有关国际贸易行政诉讼人的规定和要求，可以行政立法的方式进行，规定国际贸易行政诉讼人应当由专业律师担任，并对从事国际贸易行政诉讼业务的律师事务所和律师作出专门的规定和要求，如要求律师事务所必须具备内部管理规范、社会信誉良好、执业水准高。拥有一定数量的曾从事过国际贸易行政诉讼法律业务的专业律师，一定年限内未因违法执业行为受到行政处罚等硬性条件方可从事相关业务。要求从事国际行政诉讼的专业律师具有国际贸易诉讼案件的执业经历与专业背景，接受过国际贸易法律业务的行业培训或具有从事国际贸易诉讼的教学或研究的理论背景，熟悉国际贸易诉讼程序，熟知国际贸易行政诉讼相关国内、国际法律规定，能够保障其的专业性，以切实维护国际贸易行政诉讼当事人的合法权益。
(责任编校 罗远航)