对我国公共权力监督机制的效能分析
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摘要：当前，我国的权力监督机制是一个条块结合、纵横交错的多层次、全方位监督系统。但由于制度设计的缺陷，监督系统的效能未能得到有效的发挥，体制和机制上仍存在不少漏洞和缺陷。这就要求我们：立足当前国情，按照权力运行规律的要求，加强制度建设，大力创新权力监督机制，从根本上增强机制拒腐防变和抵御风险的能力。
关键词：权力监督；机制；效能；因素
公共权力的腐败和蜕变是当今世界各国都在普遍关注的社会政治问题，也是我们党和政府长期重视和始终致力解决的重大课题。权力腐败和蜕变的本质是滥用权力，特别是在权力垄断和缺乏监督制约的状态下，权力最容易膨胀，也最容易走向腐败。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]针对当前的权力腐败问题，同志在十七大报告中明确提出：“确保权力正确行使，必须让权力让阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。” [2]
自十一届三中全会以来，社会主义民主政治建设加强，我国的公共权力监督机制不断完善，现已初步形成了一个包括政党监督、行政监督、经济监督、法律监督、权力机关监督、职代会监督、人民政协监督、舆论监督、群众监督在内的比较完整的社会主义监督体系。[3]
就目前我国的监督形式，归结下来可大致分为两类：一类可归于国家性质的监督，即体制内监督。这类监督是在国家机关系统内部或者国家机关各系统之间进行的。它包括政党监督、权力机关监督、行政监督、经济监督、法律监督等；另一类可归于非国家性质的社会监督，即体制外监督。它包括职代会监督、舆论监督、群众监督和人民政协的监督。
（一）体制内监督的效能分析
体制内监督的优势：一是监督主体与监督对象工作职能性质接近，有机会、有条件更多地了解监督对象的活动，使监督更具有直接性和针对性，容易实现监督的理性化；二是内部监督有利于减少中间环节，能够凭借监督权的合理分配，提高监督工作的效率，降低监督成本，进而取得最佳的效益。
体制内监督的缺陷：一是体制内监督是国家机关内部的自然约束、自我监督，是单向性的、一维的监督，其根本特点就是内部性和封闭性。监督的视角受到限制，监督的范围狭窄；二是对监督发现的问题，依靠自我约束机制进行处理，及时发现和及时纠正能力差；三是监督者与被监督者均受相同权力核心的领导和控制，“自我手术”效能降低；四是内部监督对权力核心的监督不够，缺乏对领导者的权力约束，出现监督的空白地带。[4]
（二）体制外监督的效能分析
体制外监督的优势：一是外部监督是人民政协监督、舆论监督、社会监督、职代会监督等综合监督作用的发挥，是多维的监督，可以避免和减少监督的空白地带；二是外部监督的监督范围广泛，除了法律规定的国家秘密和其他特殊情况外，国家机关的法律监督活动都在监督范围之内；三是外部监督的主体是独立自由的，没有领导与被领导的关系，因而监督是自主的。
体制外监督的缺陷：一是外部监督不受规则的调整和限制，合理监督界限难以界定，异化的外部监督行为会严重损害公共权力的独立运行；二是外部监督主体大多缺乏相应的专业知识，致使在履行监督职能遇到复杂情况时缺乏准确的判断，监督理性化的目标很难实现。
体制内监督和体制外监督发挥各自优势，效应互补，在某种程度上较好的实现了“十个1相加大于10” [5]的系统优势效能。但不可否认的是，权力监督机制在运行的过程中也容易受到一些因素的影响，从而大大影响了其效能的发挥。
二、权力监督机制效能弱化的因素分析
（一）权力监督理念滞后
我们谈监督，往往只强调对领导干部行为的监督，而忽视了对权力运行过程的监督，因此这不是科学的监督。这种监督的主要目标是指向执掌权力的人，而对权力本身及其运作过程的监督缺乏足够的认识和重视；在监督客体上，只重视了战术目标，却忽略了战略目标。它主要着眼于规定人的行为，而没有从权力来设置。
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，利益主体多元化、价值取向多元化、收入分配多重化、生活方式多层次化的趋势越来越明显，掌权人的行为也越来越走向复杂化。因此，我们要从权力运行这一根本着眼点解决问题，实现“盯人”到“盯权”的转变，把监督重点放在对权力运作的规范和制约上来，把对权力运作的监督由重点管人的行为转到监督权力本身上来。
（二）权力监督机制运行方式简单化
监督系统效能的发挥程度是衡量一个国家民主化的重要标准。任何一个健全的民主社会，其监督指向都应当是自上而下、平等制约和自下而上的有机统一，不能畸轻畸重或强弱过分悬殊，否则就会使监督在失衡状态下运行，促使权力监督的负效应膨胀。
健全监督系统，是确保监督能否取得成效的关键。目前，我国权力监督机制虽然从表面上形成了一个自下而上、自上而下、纵横交错的立体监督系统，但在实际政治生活中，这种监督系统只是流于形式，监督的实施与系统效能的发挥完全脱节。在我国权力监督机制中，比较有力的只有自上而下的垂直型下行监督组织体系，而自下而上的上行监督和平行监督却相对困难，以致造成不少监督环节的空档和误区。监督系统效能的弱化，究其原因，一是各种监督机构和监督力量各自为政，缺乏沟通与协调，习惯于单线式监督，而没有形成上下左右、纵横交错的网式监督，造成监督力量分散；二是各种监督机构和监督力量由于隶属关系等原因，执行的是自己特定的职能，监督的是自己特定的对象，在监督过程中要么齐抓共管，要么各执一端，要么互相推诿，有时相互掣肘，甚至形成矛盾，造成监督力量抵消，无法保证监督层次合理、运行得当，也无法保证监督制约有一个统一的目标、规范、行动以及明确的责任，以致在现实生活中无法发挥应有的效能。
（三）权力监督环节存有“真空”
就监督的环节而言，一般可分为事前监督、事中监督、事后监督。事前监督和事中监督，往往是虚监；事后监督才是实监。在监督运行的实际过程中，存在着重视追惩性的事后监督，而忽视预防性的事前监管和监控性的事中监督的认识盲区，这是监督功能弱化的客观原因与客观现实。这不仅使权力监督机构陷于“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面，而且造成权力运行前和运行中监督的“真空”环节，致使我国权力监督体系联接性比较差、空白点较多。究其原因，一是制度本身存在的问题；二是执行制度不严格，随意性很大，少数党员、干部不但不带头严格执行，反而利用熟知制度操作程序之便钻空子，逃避制度对权力的监督制衡；三是责任追究力度小。对违反制度的行为如何处置缺少配套的规定，责任追究不到位，不按制度办事的人得不到应有的惩处，严格执行制度的人得不到应有的褒奖。
（四）权力监督程序缺少，公共权力的运作欠缺规范透明
实体的正义需要程序的正义作为保证。在我国的宪法与其他法律中，虽然都有关于监督的条文，但是监督权缺少具体实施程序和细则可供执行，其融合功能差，操作性不强。一部完善统一的《监督法》迟迟难以出台，不能为监督主体提供系统而强有力的法律依据和法律保障。在监督过程中，各监督主体职能交叉、权限不清、各自为战，监督客体的责任义务不明确，已有相当部分的权力纳入监督执法的范围，客观上为滥用权力预留了空间。缺少程序保障的正义等于空洞的正义，没有程序的保障，会严重削弱监督体系的整体功能。
行政程序的不规范和不透明是滥用权力，得以发生的又一重要原因。所谓不规范，是指权力运行的程序缺乏清晰、严密、具体的规定，自由裁量权过大。有的虽然规定了程序，却不遵守程序或是随意减免既定程序，甚至根据个人需要擅自改变程序规则，致使大量权力的运行，特别是一些领导干部的权力行使，没有受到行政程序的制约；所谓不透明，是指权力运行的程序规则对外部公开的程度不够。虽然近年来开始倡导政务公开，但进度却参差不齐。一些地方和部门避重就轻、时有时无，特别是对人、财、物等权力行使的核心部位触动不大。
机制是全部监督关系动态时的总的反映。成熟的监督机制是建立在一整套完备的监督制度、方法技术的基础上的。某种意义上讲，监督制约属社会技术范畴，监督的有效性往往取决于技术方法的先进性。从公共权力监督内在机制的设置来看，我国权力监督机制的不完善主要源于技术落后，有效调节机制还没有完全建立起来。从建立监督机制的技术角度看，监督机构必须要有高度的权威和地位，必须完全独立行使职权，监督人员要有可行的职务保障，而我们恰恰在这些方面做得不够，使监督机制的效能比较低。当前，权力监督制约技术的主流表现形式就是寓于法律化和制度化之中，原因就在于法治本质上是一种治国之术。现代法治包含了一系列技术性的手段和方法，这既表现为人们在制度的创制过程中经济积累、认识深化、方法与技巧的丰富和完善，也表现在随着社会科学技术的发展，一些科技成果现已大量运用于法制实践中，成为法治活动中的辅助手段。纳入法治的轨道，权力的监督制约才可能获得长远的技术支持和保障。
总之，改革和完善中国特色的权力监督机制，就是要从中国国情出发，按照权力运行规律的要求，把拒腐防变寓于党和政府的各项工作之内，体现在领导体制和工作机制之中，通过健全和完善各方面的制度和措施，在权力运行过程中形成一种抵御各种腐朽思想侵蚀，防止权力异变的环境氛围和制度体系，从体制和机制上增强拒腐防变和抵御风险的能力。[6]
参考文献
[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961.
[2].高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].2007-10-15.
[3]蒋建新.当代中国政治制度[M].北京：军事谊文出版社，1995.
[4]叶晓龙.论检察机关自侦案件的侦查监督[J].中国刑事杂志，2003，（5）.
[5]孔令望.国家监督论[M].杭州：浙江人民出版社，1991.
[6]唐晓清.健全和完善拒腐防变的权力监督约束机制[J].理论界，2003，（4）.